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美国是如何通过贸易打压日本的?

本文首发于智堡公众号:zhi666bao。

作者浦田秀次郎 (Shujiro Urata) 系日本经济学家,早稻田大学研究生院亚洲太平洋研究科教授,日本经济研究中心 (JCER) 研究员,斯坦福大学博士,主攻国际经济学、发展经济学、产业组织理论、发展中经济体研究。

本文为2019年4月6日在东京召开的第28届亚洲经济政策评论会议(主题为“贸易战”)所准备,经评审后或发表于学术期刊《亚洲经济政策评论》(Asian Economics Policy Review, AEPR) ;本文并非最终的同行评审版本。

I. 前言

中美贸易战自2018年年中爆发以来,绵延至今。是2018年7月对中国采取保护主义措施的美国,挑起了这场贸易战。中国立即对美国采取了报复性保护主义措施,贸易战全面打响。随着双方反制措施不断升级,情况变得更糟。中美贸易战的负面经济冲击不仅作用于这两国,其他国家也开始受到影响。自2018年9月以来,两国尚未采取更进一步的保护主义措施,双边谈判仍在继续。

如果中美贸易战继续升级,全球经济将受到严重破坏,因为从经济规模上讲,这两个国家分别是全球第一和第二大国。此外,中美贸易战可能会破坏世界贸易组织(WTO)下的多边全球贸易体系,该体系为二战结束后世界经济的高速增长做出了巨大贡献,而对该体系的破坏为未来前景平添了几分悲观色彩。认识到中美贸易战对世界经济的负面影响,重要的是通过避免升级和贸易停战,妥善处理当前局势。

对于美国来说,中美贸易战并非其经历的第一次重大贸易摩擦。自二战结束以来,美国卷入了一系列贸易摩擦。其中,与日本的摩擦最为严重和复杂。美日贸易摩擦始于1950年代的纺织品,且在汽车等其他领域仍在继续。美国和日本计划很快开展多领域的双边贸易谈判,尽管日方希望将谈判领域限制在货物贸易。

鉴于这些事态发展,现在是时候回顾一下美日贸易摩擦的经验,并学习与吸取过往的教训。这样的分析将有助于日本、美国和中国以及其他国家确认和制定适当的政策,以实现自由和开放的贸易环境。

本文其余部分结构如下。第II节简要回顾了过去50年来不断变化的经济环境,这对贸易政策的制定具有重要影响。第III和第IV节分析了美日贸易摩擦,重点关注1960 - 2000年间的事态发展。第III节讨论了围绕日本对美出口的摩擦,而第IV节审视了围绕美国对日出口的摩擦。由于这些主题已有几篇优秀论文得以发表,本文试图研究已实施措施的经济影响,并讨论几轮贸易摩擦事件的演变和发展。第V节分析了美日之间的当代贸易摩擦。

II. 围绕日本、美国和中国不断变化的经济环境

过去50年来,日本、美国、中国和世界其他地区的经济环境发生了显著变化。本节探讨自1980年代以来发生的一些重要变化,以便为以下各节中的分析奠定基础。

影响美国贸易政策的最重要因素之一(或者就是最重要因素)是贸易帐 (trade balance)。图1展示了1985年以来美国的总体贸易帐以及对日本和中国的双边贸易余额。美国对1985 - 2017年间的贸易逆差均有记录。1985到1990年间保持在约1000亿美元后,1991年美国贸易逆差显著下降至约610亿美元。然而,贸易逆差在1990年代初再次回升,2006年达到8300亿美元。之后美国贸易逆差下降并保持在2010年代的6000 - 7000亿美元左右。从1980年代中期到1990年代末,贸易逆差占GDP的比例在1%到3%之间波动。进入2000年代,这一比例开始增加,在2006年达到6%的峰值。自那之后,该比例下降并保持在2010年代的4%左右。

图1 美国贸易逆差(以十亿美元为单位);对华贸易逆差(蓝),对日贸易逆差(橙),世界其他地区(灰)

对于美国的双边贸易逆差,日本、中国和欧盟 (EU) 在美国贸易逆差占到很大比例。从1980年代中期到2017年,日本和中国均持续录得对美贸易顺差。就日本和中国在美国贸易逆差中的份额而言,从1980年代中期到1990年代中期,日本的份额非常大,在35%到65%之间波动。日本的份额在自1990年代开始下降,到2000年代末回落至10%左右。自那之后,日本的份额一直保持在7-10%左右。中国的份额变化则与此形成对比。直到1980年代末,中国的份额一直都很小,不到10%。从1990年代初开始,中国的份额开始持续快速增长,2009年达到45%。近年来中国的份额保持在45-50%左右。

从1980年代到2010年代,美国、日本和中国GDP之间的关系发生了显著变化(图2)。就GDP而言,美国仍然是最大的国家。由于经济的快速增长和泡沫经济的出现,日本从1980年代中期到1990年代初的追赶速度非常快,但自1990年代初泡沫经济破灭以来,日本GDP停止增长。日本与美国GDP的比率从1980年代初的40%以下,一度急剧上升至1995年的70%,但自那之后又急剧下降至2017年的25%。中国的情况则与此形成对比。直到1995年,中国与美国GDP的比率约为10%,但随后开启高速增长,2017年已达到63%。观察三国在世界GDP中的相对位置很有意思,从中或多或少可以反映出来各自的议价权/影响力。从1980年代中期到2010年中期,日本、中国和美国在世界GDP中的份额分别从10%、2%和35%变为6%、15%和25%。这些数字表明了中国的崛起和日本与美国的衰落。

图2 GDP(以十亿美元为单位):中国(蓝),日本(红)和美国(绿)

美国在日本出口中的重要性,是决定日本对美贸易政策的重要因素。美国的重要性越大,日本的操作空间就越有限。美国在日本总出口中的份额从1980年的33%,增加到1985年的47%,然后或多或少地持续下降到2011年的14%,自那之后略有回升(图3)。在中国可以找到类似的规律,但中国对美的依赖程度从未像日本那般高。美国在中国总出口中的份额从1980年代初的10%,增加到2002年的28%,然后逐渐下降到2010年代中期的20%左右。这些数据表明,由于美国在日本出口中的重要性下降,日本在与美国打交道时的操作空间自1980年代中期以来有所增加。

图3 美国在日本(蓝)和中国(红)总出口中的份额

在分析美日贸易摩擦时,应注意两个重要事件。一个是1980年代末冷战的结束。自二战结束至1989年,苏联领导下的东方共产主义集团,与美国领导下的西方自由民主集团之间存在地缘政治紧张局势。日本面临来自苏联的威胁,并依赖美国保障国家安全。要感谢冷战的结束以及苏联威胁的消解,令日本在与美国打交道时的操作空间有所增加。

另一个是世界贸易组织 (WTO) 的建立,与世贸组织的前身关税及贸易总协定 (GATT) 相比,它具有更有效的争端解决机制。在WTO下,WTO成员可以诉诸世贸组织的争端解决机制而非双边贸易谈判来处理贸易争端。争议解决替代方案的出现,改善了日本在对美贸易谈判中的地位。就贸易体系而言,人们应该将自1990年代以来自由贸易协定 (FTAs) 的扩散作为一种新趋势,这对许多国家的贸易政策制定构成影响。

III. 日本出口在美国市场面临的限制:自愿出口约束

日本和美国在许多产品/行业(表1)上的一系列贸易摩擦长达数十年之久,有的甚至可以追溯到1930年代。直到1980年代中期,与美国的贸易摩擦大多采取美国企图限制日本对美出口的形式。期间受贸易摩擦影响的产品/行业经历显著变化,从纺织品、钢铁、汽车到半导体不等。本节回顾了一些严重的贸易摩擦案例,以探讨日本和美国是如何卷入贸易摩擦的。在回顾案例后,将评估两国政府所采取措施的经济后果。

表1 美日贸易摩擦的历史

III. 1 纺织品

在二战战后时期,日美贸易摩擦始于1950年代中期的纺织品争端。在1940年代末和1950年代初,美国纺织品制造商开始感受到来自日本的纺织品进口增加带来的竞争压力。随着日本纺织品进口增长,美国纺织品制造商和工会开始将日本进口视为威胁。虽然日本纺织品进口占美国消费的很小部分(约2%),但在少数品类如女式衬衫(称为“一美元衬衫”)中,日本进口占据了美国销量的很大部分。面对日本进口的增长,纺织品行业协会于1956年开始提出“逃避条款” ("escape clause") 申请。旨在限制日本进口的几项立法议案在美国国会提出。美国政府希望避免以关税和配额为形式的保护主义,以支持关税及贸易总协定 (GATT) 下更自由的全球贸易,决定就自愿出口约束 (VER) 与日本展开谈判。日本别无选择,只能接受这一要求,因为纺织品是日本在1950年代的主要出口产品,而美国又是其主要市场。谈判的结果是日本从1957年开始执行为期五年的棉纺织品VER。日本在接受棉纺织品VER上并无太大阻力,因为它意识到棉花产量正在下降,与此同时羊毛和合成纺织品开始增加。

1961年,时任美国总统约翰·F·肯尼迪 (John F. Kennedy) 决定就棉纺织品的国际协议进行谈判,以兑现他在总统竞选中做出的承诺。此外,一项国际协议将涵盖来自日本以外出口国家(包括香港、韩国和台湾)的进口品;这些国家出口的增长,是以受到VER约束的日本出口为代价的(图4A和4B)。还有一项国际协议将令原先限制棉花产品进口的欧洲“自由化”。谈判达成了为期一年的协议,即短期安排 (STA)。STA是一种数量限制安排,它有两个重要特征。首先,进口国可以要求出口国自我约束。第二,双边安排是可以接受的。对于美国而言,STA被认为成功限制了棉纺织品进口,因此它在1962年以长期安排 (LTA) 为形式将其延长了五年,而后又延长了两年直至1973年。

图4A 美国进口的日本纺织品(进口额以百万美元为单位)

图4B 美国进口的日本服装(进口额以百万美元为单位)

作为美日双边协议对棉纺织品贸易的数量限制,STA和LTA安排对日本对美纺织品出口产生了有趣的影响。面对出口额的限制,日本棉纺织品生产商通过将出口侧重转向高价商品来提高出口质量,以增加出口收入。另一种回应是将其出口侧重从棉纺织品转向非棉纺织品,即羊毛和合成纺织品。从1962年到1970年,美国进口的日本棉纺织品从3.512亿平方英码面积减少到3.306亿平方英码面积,而合成纺织品的对应进口量则从1.105亿平方英码面积翻了七番,达到7.744亿平方英码面积。

1969年,时任美国总统理查德·尼克松 (Richard Nixon) 派出商务部长莫里斯·斯坦斯 (Maurice Stance),与日本和其他三个东亚主要出口国就多种纤维纺织品安排进行谈判。这次谈判是为了履行尼克松的总统竞选承诺。谈判非常困难,因为日本纺织业强烈反对美方提出的要求。在日本政府承诺为对美出口约束造成的损失向该行业提供救济之后,日本业界接受了美方的要求。谈判结束,协议于1972年1月正式签署。这次纺织品谈判还可能与盟军将冲绳交还日本的谈判有关。其他国家在日本之后签署了协议。1974年,与四个国家达成的协议转变为关贸总协定 (GATT) 下的多种纤维协定 (MFA)。日本虽然参与了MFA,但MFA对日本纺织品出口似乎没有任何影响,因为日本在纺织品生产方面早已丧失了竞争力。事实上,自1970年代初以来,日本就从未用完其出口配额。MFA于2005年到期。

MFA导致纺织品和服装行业向一些发展中国家扩散,而MFA未涵盖这些国家。面对纺织品出口的限制,出口受限的纺织品生产商在MFA未涵盖的国家设立生产设施,以维持或扩大对美国或欧洲这些受MFA保护地区的出口。 由于这些事态发展,包括柬埔寨和孟加拉国在内的一些国家因能够出口纺织品而受益,而美国和/或欧洲无法有效地限制纺织品的整体进口。

III. 2 钢铁

在1960年代中期,美国钢铁业开始感受到进口增加带来的竞争压力,进口比率从1966年的10%增加到1968年的17%。在进口增加当中,来自日本的进口增长迅速,1968年已占到总进口量的40%。为了应对日益增长的保护主义情绪,日本钢铁业决定从1969年1月开始实施为期三年的自愿约束安排 (VRA) 。1972年,日本钢铁业宣布将VRA延长两年,但由于美国消费者协会针对日本钢铁业提起垄断诉讼,因此没有实施。

1977年,随着进口钢铁的快速扩张,美国钢铁业开始针对日本钢铁提出一系列反倾销申诉。为了解决问题,美国政府实质上对钢铁进口设置了最低价格,对17种钢铁产品实施了所谓的“触发价格机制” ("trigger-price mechanism")。根据触发价格机制,参考价格即最低价格是根据日本钢铁的最低生产成本按季度设定的,当发现进口价格低于参考价格时,无需反倾销指控就可触发倾销调查。触发价格机制从1978年1月实施至1982年1月,其间在1980年3月至10月短暂暂停。作为回报,美国钢铁业同意暂不提交反补贴税、反倾销或逃避条款申诉。但钢铁生产商仍在提出特殊保护申诉,最终导致从1984年10月到1992年3月VER的重新生效,涵盖范围不仅是日本和欧洲共同体,还包括巴西、墨西哥、南非和韩国。钢铁企业还在持续提交救济申诉。美国政府寻求延长VER,并试图建立一个类似于MFA之于纺织品贸易的多边出口配额制度。

日本的钢铁VER正式于1992年3月结束。然而在1990年代,美国钢铁业持续提交反倾销和保护申诉,而双边谈判也在继续。日本将反倾销和保护案件上诉至WTO争端解决机制进行裁决。

美国从日本进口的钢铁从1960年代初开始大幅增加,在1980年左右达到峰值后下降(图5)。 这种下降一直持续到世纪之交,然后又开始增加。这种下降可能受到对日本进口品的一系列限制的影响。然而,日本钢铁产品竞争力的下降同样可能是一个重要因素,日本在美国钢铁进口总额中的份额多年来显著下降。如前言中所述,美国于2018年实施了对钢铁产品的进口限制。

图5 美国进口的日本钢铁(进口额以百万美元为单位)

III. 3 汽车

1970年代末,美国汽车工业处于非常困难的境地。美国经济陷入衰退,主要是由于1970年代末的第二次石油危机。由于1970年代第一次和第二次石油危机导致汽油价格上涨,美国消费者的偏好从大型车转向小型车。为应对美国消费者需求的这种变化,日本小型车的进口急剧增加(图6)。

美国汽车工业和美国汽车工人联合会 (UAW) 最初没有积极宣扬保护主义,他们支持自由贸易,因为美国汽车工业多年来一直享有竞争力,海外业务也有所扩张。然而,这一形势发生了急剧转变。排名第三的汽车制造商克莱斯勒濒临破产,只是在政府救济下勉强续命,到1979年底汽车相关行业有多达65万名工人失业下岗。面对困境,UAW主席道格拉斯·弗雷泽 (Douglas Fraser) 发起了一场旨在限制日本汽车生产商对美贸易与投资的政治运动。1980年5月,UAW与福特汽车公司一道就进口激增导致美国汽车工业蒙受严重损失,向美国国际贸易委员会 (ITC) 提交了进口限制申诉(动用逃避条款)。汽车议题在美国变得愈发情绪化和歇斯底里,而日本媒体报端也常见“仇日言论”的措辞表达。1980年美国的总统大选也对汽车议题起到了推波助澜的效果。

ITC以三比二的投票结果驳回了UAW-福特汽车的申诉。ITC的结论是,进口增加并不是造成汽车工业损失的实质原因。高利率,经济衰退以及消费者需求从大型车向小型车的转变,才是该行业问题的最重要原因。ITC得出的“负面”决定,让时任美国总统吉米·卡特 (Jimmy Carter) 无法动手遏制进口增加,美国汽车工业和UAW转而寻求通过国会限制进口。为响应行业的恳求,参议院下属贸易子委员会的两位挂名议员约翰·丹佛斯 (John Danforth) 和劳埃德·本特森 (Lloyd Bentsen) 于1981年1月提出了一项配额法案。对丹佛斯法案的民意支持见涨,促使当时新上任的总统罗纳德·里根 (Ronald Reagan) 推出包括取消和推迟行业监管的措施,减轻汽车工业的财务负担。而就进口增加,里根决定与日本开展VER谈判。

日本政府于1981年5月宣布执行VER,将日本对美乘用车出口量限制在不超过每年168万辆,从1981年4月1日开始为期三年,至1984年3月31日。到期后,日本方面为了避免与美国业界的冲突,又独立做出更新VER一年的决定,将最高限额上调到185万辆。在1985年4月1日之后,VER以230万辆的上限再次延长,并最终于1994年取消。

面对VER,日本汽车公司主要采用两种策略。一是开始在美国境内生产汽车。本田是1982年开始本地生产的第一家日本汽车公司。日产、丰田和其他汽车公司(日野、铃木、斯巴鲁,三菱)紧随其后。2017年,日本公司在美国生产了380万辆汽车,而从日本出口到美国的汽车为170万辆(图6)。另一个策略是将出口侧重转向更高价格的车型。以丰田在美国的销售额为例,在4,500-6,000美元价格范围内的新车销售份额,从1981年的36.5%下降到1982年的24%,而超过12,001美元的新车销售份额,从0.5%增加到12% 。

图6 日本对美汽车出口(蓝)和日本在美汽车产量(橙)

III. 4 分析

日本和美国卷入过一系列产品/行业的贸易摩擦。在本节中,我们覆盖了三个行业,纺织品、钢铁和汽车,并探讨了贸易摩擦如何出现,以及日本和美国采取的应对措施。其中发现总结如下。

我们按时间顺序回溯了贸易摩擦的爆发,即纺织品(1950年代和1960年代)、钢铁(1960年代末至今)和汽车(1980年代至今)。这一时间顺序,与产品复杂程度——即对包括非熟练工、技术工和物质资本在内的生产要素要求——的递增顺序相一致。相对而言,纺织品的生产需要非熟练工,而汽车的生产需要技术工和物质资本。根据生产要素要求,可以将钢铁的生产视作处在纺织品和汽车之间。按这一时间和递增顺序出现的贸易摩擦,表明日本成功地从非熟练工密集型产业升级为物质资本和技术工密集型产业。这种规律,与日本生产要素(非熟练工、技术工和物质资本)禀赋变化所带来的动态比较优势相一致。

尽管时机各不相同,三个案例中贸易摩擦的演变以及日美两国处理摩擦的方式非常相似。首先,日本进口的急剧增加威胁到了美国业界。其次,受威胁的行业要求美国政府和国会限制日本进口。第三,美国接触日本政府和业界寻求对美出口。第四,日本业界拒绝美国的要求。第五,美国通过威胁可能征收关税和设置配额来迫使日本提议执行自愿出口约束 (VER)。对于美国政府来说,VER是一项非常有吸引力的政策,因为VER不违反关贸总协定规则,美国政府仍可声称支持自由贸易,同时响应业界的保护需求。第六,日本政府说服日本业界接受美国的要求,以避免政治摩擦。第七,日本业界勉强接受美国推行VER的要求。

VER对美国和日本的产业和经济产生了不同的影响。美国和日本的产业似乎都从VER中受益,尽管它们各自获得的好处大相径庭。首先,对于美国产业而言,VER使其得以生存并维持/扩大生产和就业。事实上,有些受保护的行业/企业的利润能够得到可观增加,美国汽车制造商利润在1983年和1984年经历的飙升,可能是由于VER。日本产业也从几个方面受益。他们的利润增加了,因为他们得以提高出口价格。事实上,VER通过控制销售量在美国和日本的生产商之间创造了一个“卡特尔” (译注:"cartel",指生产类似产品的企业通过集体协调,达到限产提价的目的)。VER对日本生产商产生了有利影响,因为VER迫使他们提升产品质量并使产品品种多样化,以便提高利润。大的输家是美国消费者,因为VER迫使他们支付高价并缩小可选的产品范围。

Hufbauer等 (1986) 通过31个案例实证分析了贸易保护对美国经济的影响。具体而言,他们估算了对国内和进口价格、贸易、就业、消费、生产和政府收入的影响。让我们看看他们针对贸易保护(日本出口约束)对汽车产业影响的分析结果。根据他们的估算,进口和国产汽车的价格分别上涨了11%和4.4%。生产者从约束措施中获益26亿美元,而消费者则损失了58亿美元。约束措施削减了55,000个工作岗位。提高回报并缩减成本。估计对美国社会福利造成的成本为24亿美元。他们还展示了一个非常有趣的数字,估计1984年通过约束措施保住美国经济岗位的单位成本为100,700美元;这一数字显著高于当时美国男性的中位数收入24,000美元。这些调查结果表明,出口约束给美国经济造成了巨大成本。他们还估算外国人(日本汽车生产商)获益22亿美元。

值得注意的是,VER通过阻碍经济增长所必需的资源重新分配的实现、延误受保护产业的竞争力恢复,导致美国经济增长受阻。这一点可以通过美国受保护行业的竞争力指数缺乏上升趋势来证明(图7)。该指数取-1和+1之间的值,数字越大表示竞争力越高。指数为正意味着该行业具有竞争力,而指数为负意味着该行业没有竞争力。

图7 美国钢铁(深蓝)、纺织品(橙)、服装(灰)、汽车(黄)和汽车零部件(浅蓝)的竞争力指数

IV. 日本市场的开放

尽管以VER为例采取了一系列出口限制措施,面对持续的贸易失衡,美国开始考虑扩大对日出口的可能性。为实现这一目标,美国政府在1980年代中期与日本政府组织了一系列倡议/谈判。为纠正贸易/经常账户失衡而采取的政策之一,正是1985年10月五国集团 (G-5) 财政部长与央行行长会议上达成的广场协议 (the Plaza Accord)。广场协议要求重新调整货币汇率(美元的贬值和日元与西德马克的升值)。在本节中,我们将讨论美国和日本之间旨在纠正贸易失衡的贸易和监管政策。

IV. 1 市场导向特定行业 (MOSS)

市场导向特定行业 (Market-Oriented Sector-Specific, MOSS) 谈判是由时任美国总统里根和日本首相中曽根康弘于1985年1月举行的双边峰会上牵头组建的。谈判的目的是通过监管改革、削减关税和其他政策措施消除美国利益相关产品的准入门槛。在美国政府内部对MOSS存在不同的见解。美国贸易代表办公室和商务部都急于为日本自美进口设定数量化目标,而财政部和国务院则反对数量化目标,并认为会谈应侧重于放松监管和贸易自由化,或采取过程导向的方法。MOSS当中之所以包含“市场导向”的措辞,就是为了表明谈判不是为了设定数量化目标。

最初四个行业部门(电信、医药和医疗设备、电子产品和木材)被选中,并对其中每一个行业开展了包括准入门槛在内的当前市场状态的讨论。MOSS谈判有全体会议,也有专家会议和工作组会议。高级官员出席全体会议,而专家和工作组会议分别由主管和幕僚出席。三级会议一年内均举行多次,讨论结果由时任日本外务大臣安倍晋太郎(译注:现任日本首相安倍晋三之父)和美国国务卿乔治·舒尔茨 (George Shultz) 总结汇报。根据报告,MOSS谈判在增加市场准入方面取得了重要进展,为进一步开放市场铺平了道路。商定的一些市场开放措施包括减少和取消电子产品关税。

IV. 2 从301条款到“超级301”

除了广场协议下的汇率调整之外,里根政府采取了激进的出口促进政策,以纠正贸易失衡。新贸易战略的主要工具是《1974年美国贸易法案》(1974 US Trade Act) 的301条款。301条款授权总统对维持不公平或不合理的关税或其他进口限制或出口补贴、大幅减少美国竞品销量的外国进行报复。301条款案件可由美国贸易代表 (USTR) 自行发起,也可由企业或行业组织提出申诉。一旦USTR启动301条款调查,它必须寻求以经济补偿或消除贸易壁垒的形式与外国谈判得出解决方案。该法律并不要求美国政府在采取行动前等待获得来自关贸总协定的授权。301条款是打开国外市场的有力工具,但很少使用,因为可能违反关贸总协定反对采取单边行动的规则。

美国政府在一些案件中应用了301条款,这些案件不仅涉及日本,还涉及加拿大和欧共体等其他国家和地区,但主要目标显然是日本。对于日本,美国政府将301条款应用于多个案件,其中包括卷烟、皮革制品和半导体。半导体的案件引起巨大争议,并最终导致了半导体协议。

有关301条款的重要事件之一,是1986年的美日半导体协议。面对日本对美半导体出口的快速扩张,美国半导体行业协会 (SIA) 1985年6月提交了一份针对日本排他市场结构和倾销行为的301条款申诉,美日半导体协议从中脱胎而出。该协议大体上包含两部分,一部分是对日本增加市场准入的要求,另一部分是关于防止倾销。关于该协议的一个有争议的问题,是协议附信中声称,日本政府认识到美国半导体产业对外资附属公司在日半导体销售额增长的期望,其在日市场份额应在未来五年内增长到至少20%。附信中进一步指出,日本政府认为这是一个可实现的目标,并欢迎其实现。美方将此理解为日本政府接受了数量化目标。基于这种理解,美国声称日本违反了该协议,包括在第三国定价过低、未能在扩大国外产品在日市场份额的目标方面取得充分进展,并以对笔记本和台式电脑、彩色电视机和电动手工具征收100%报复性关税的形式实施制裁。日本政府认为附信只是表达了一种期望,并不同意对数量化目标的强制实现。因为没有实现20%的目标,半导体协议在1991年延长了五年。1995年,国外产品在日市场份额增加到30%左右。美方将此视作数量化目标的成功案例。但有观点认为,国外产品市场份额的增加是由日本本土半导体产业竞争力的下降所致。值得注意的是,美国政府非常急于解决半导体问题的原因之一,是它认识到半导体对美国经济非常重要。日本方面汲取了教训,在未来谈判中明确要求不得带有任何数量化目标。

美国国会对在纠正对日贸易失衡上缺乏进展感到恼火,导致将所谓的“超级301”条款附加到《1988年综合贸易和竞争法案》(1988 Omnibus Trade and Competitive Act) 当中(该法案授权美国参与关贸总协定的乌拉圭回合谈判)。“超级301”的目标是要求对被认为采取不合理和不公平贸易行为的外国威胁实施贸易制裁。“超级301”要求美国贸易代表办公室在1989年和1990年发布一份关于其贸易优先级的报告,点名限制美国出口的优先外国,并要求其在未来一年内对违规措施进行纠正,否则就将实施报复性制裁。

1989年,刚上任的老布什 (George H.W. Bush) 政府下的USTR,针对日本对超级计算机和卫星的排他性政府采购,以及在木材贸易方面的准入门槛展开“超级301”调查。除日本外,印度和巴西也被列为优先国家。在美国政府看来,这些案件得到了圆满解决,因为时任美国贸易代表卡拉·希尔斯 (Carla Hills) 在1990年6月宣布没有新的优先国家。日本同意废除政府采购超级计算机的歧视性条件,执行非歧视性和透明的商业卫星采购,降低木材关税,并放宽对木制建筑标准的监管。

Bayard和Elliott (1994) 对301条款和“超级301”在打开市场方面的有效性做了详细审查。他们分析了72个案例,其中12个为日本案例。他们以两种方式评估案例。一个是调查谈判目标是否实现,另一个是评估301条款和“超级301”调查后的市场开放程度。他们的调查结果摘要见表2。至于对三个“超级301”案例的评估,在卫星案例中谈判目标大致得到实现,而对于超级计算机和木材案例,谈判目标得到部分实现。对市场开放程度的评估有所不同。在木材的案例中,可以看到显著的市场开放,而在卫星和超级计算机的案例中,只有适度的市场开放。301条款和“超级301”案例的比较往往表明结果差异不大。这一观察结果与Bayard和Elliott (1994) 基于72个案例的分析结果一致。他们的结论是,自1985年以来,301条款总体而言在实现美国打开外国市场的目标方面取得了相当的成功,而激进的单边主义在推动全球贸易体系向重大改革方向迈进做出了适度的积极贡献。在作出这些总结性发言后,Bayard和Elliott提出美国在新成立的WTO下应采取积极的多边主义战略。

表2 对301条款和“超级301”调查的评估

IV. 3 结构性障碍协议 (SII)

美国和日本政府都认为,为了解决外部失衡问题,不仅需要宏观经济协调,例如广场协议中引入的机制,还需要结构性调整。基于这种理解,1989年5月时任美国总统老布什提议建立结构性障碍倡议 (Structural Impediments Initiative, SII) 以讨论结构性问题。时任日本首相宇野宗佑和老布什总统同意于1989年7月开始在SII框架下进行讨论。SII的目标是为了指出和解决两国的结构性问题,这些问题是贸易和国际收支调整的障碍,目的是促进收支失衡的减少。美国方面希望SII让日本意识到解决日本经济和社会结构性问题的重要性,以减少外部失衡。日本要求指出和解决这两个国家的结构性障碍,因为日本认为解决问题同样需要美方进行结构性调整。

美国指出的日本结构性障碍有 (1) 储蓄和投资模式,(2) 土地政策,(3) 物流制度,(4) 排他性商业做法,(5) 经连会 (译者注:Keiretsu,指一般以提供信贷的main bank即“主要银行”为核心,通过供应和销售链捆绑将松散企业组织起来的、日本独有的大型企业组织模式,日剧半泽直树中有详细描写) 的关系网络,(6) 定价机制;

日本指出的美国结构性障碍有 (1) 储蓄和投资模式,(2) 企业投资活动和供应产能,(3) 企业行为,(4) 政府监管,(5) 研发,(6) 出口促进措施,(7) 劳动力教育和培训。

SII第一次会议于1989年9月举行。讨论每两个月左右举行一次。最终报告于1990年6月发布。有关日本结构性障碍的一些重要观点将在下面列出。

(1) 储蓄和投资模式:扩大和促进社会间接资本 (译者注:social overhead capital,指不直接作用于生产活动的公共投资资本) 的稳定积累。随着日本老龄化在21世纪的进一步加剧,应从中长期的角度扩大休闲消费的机会和消费金融的灵活性。(2) 土地政策:促进大都市区住房和住宅用地的进一步供应。全面审查和调整土地税收制度,目的是使税收更加公平、中立和简单。更多地利用中央或地方政府或其他公共用地下闲置和未充分利用的土地。(3) 物流制度:清关程序的加速。通过放松《大规模零售商店法》等各种法律法规的管制,实现对物流系统的去监管。促进进口。(4) 排他性商业做法:加强《反垄断法》及其执法。提高行政指导和其他政府做法的透明度和公平性。鼓励私营企业采用透明和非歧视性的采购程序。进行有效的专利审查。(5) 经连会的关系网络:加强公平贸易委员会 (Fair Trade Commission) 的职能。促进外国直接投资。收购投标系统的修订。提高披露要求。(6) 定价机制:实施调整国内外市场价格差异的措施。持续实施国内外价格调查,向消费者和行业传播信息。

对SII谈判的评价似乎相当积极。时任通产省副大臣畠山襄表示,SII谈判和后续会谈通过改善储蓄-投资平衡,制定公共投资计划,修订《大规模零售商店发》,缩短专利审查期,以及修订反垄断法等例子,对减少/改善结构性问题作出了重大贡献。Schoppa (1997) 从他对SII谈判的研究中得出结论,"gaiatsu"(即外国压力)在打开日本市场方面,特别是在有日本国内支持的案例中取得了成功。Abe (2013) 认为,在SII谈判中,美国让日本自己制定政策措施来应对结构性问题(障碍),而不是迫使日本适应美国的要求。他进一步指出,这种方法与克林顿政府在美日伙伴关系框架谈判 (US-Japan Framework Talk) 中采用的以结果为导向的方法截然不同,我们接下来讨论这种方法。

IV. 4 美日伙伴关系框架谈判

当时刚刚就任的美国总统比尔·克林顿 (Bill Clinton) 渴望减少与日本的贸易失衡。为了实现这一目标,他决心通过应用客观标准或结果导向的方法,而非前任政府采用的过程导向的方法,来打开美国贸易伙伴(特别是日本)的市场。

时任日本首相宫泽喜一与克林顿总统于1993年4月首次举行峰会时,同意就经济问题建立一套新的全面双边框架。 1993年7月,宫泽和克林顿发表联合声明“日美新经济伙伴关系框架”,旨在促进各国之间的贸易和投资。就以下项目双方达成共识。在宏观经济领域,日本将动用财政和货币政策来减少巨额经常账户盈余,同时美国将采取措施减少财政赤字。在具体问题方面,政府采购、去监管、汽车和汽车零部件等议题均被涵盖。在技术和环境领域两国将开展合作。1993年9月框架谈判开始,围绕宏观经济、行业结构性问题和全球视角合作组建了30多个工作组。就框架谈判商定了以下原则:两国之间保持双向对话,对其他国家给予最惠国待遇,谈判事项限制在政府的职能和责任范围内,争议以符合关贸总协定等国际规则的方式解决,不采取单方面措施(例如根据301条款实施制裁),避免采取例如设置数量化目标的管制贸易 (managed trade) 方法。

谈判进展坎坷不断。有争议的问题是所谓“客观标准”的引入。美国坚持日本在真正开放市场上无法被信任,坚持要求引入该标准。日本政府拒绝接受美国的要求,因为政府不能影响私人部门的决策,例如那些与汽车和汽车零部件有关的决策。由于对客观标准的看法不同,时任日本首相細川護熙和克林顿总统于1994年2月的首次峰会上决定实施一段“冷静期”。谈判于1994年3月恢复,并于1996年2月在橋本龍太郎(时任日本首相)与克林顿总统的峰会上宣告结束。由于日本的强烈反对,美国没能谈成“客观标准”;有半导体协议的惨痛教训在先,日本决心避免管制贸易的再次出现。日本对美方要求的坚决拒绝还可归因于两个新的事态发展。一个是冷战的结束,另一个是世界贸易组织的成立,这在第II节已有讨论。此外,与SII案例不同,美国无法获得日本国内的支持。让我们简要分析一下汽车和汽车零部件的案例,这被认为是美日谈判最困难的部分,从中可以感受到框架谈判的大体情绪/氛围。

作为自1970年代以来一直引起争议的话题,汽车和汽车零部件是美国政府要求的三个优先领域之一,此外还有政府采购和对保险业的去监管。有三个具体议题的谈判趋于白热化:美国在日汽车销售,美国在日汽车零部件销售,以及日本汽车制造商在美购买美国汽车零部件。美国政府辩称,这三个领域都存在失衡,导致这三个领域的美国产品销量有限。为了应对这种情况,美国政府要求对《1951年道路运输车辆法》等日本汽车和汽车零部件法规进行各种修订,以扩大美国产品在日本的销售。至于日本汽车制造商在美购买美国汽车零部件,美国要求增加日本汽车制造商制定的自愿采购计划。美国接受了日本的回应,即需要将增加自愿计划的要求排除在讨论之外,因为政府无法影响私营企业的决策。然而,美国政府于1994年10月开始针对日本对汽车维修部件的监管开展301条款调查。由于日本政府坚持在301条款下没有谈判余地,因此谈判暂停。

在日本提出恢复谈判的两个主张后,谈判于1995年5月恢复:扩大汽车零部件采购、外国汽车经销商和维修市场问题需在框架谈判中讨论,而不是在301条款下;数量化目标和政府职权范围外的项目将不予讨论。谈判没有达成协议,因为美国坚持列入数量化目标。与此同时,美国政府决定日本政府对汽车维修部件的监管违反301条款,因此除非采取必要措施,否则将对进口日本豪华轿车征收100%的惩罚性关税。日本政府将此案提交世贸组织的争端解决机制。双边谈判在第三方澳大利亚加入后展开,但美国和日本解决问题。

1995年6月28日,即惩罚性关税的实施日,双方达成了一项协议。该协议包含的措施包括扩大外国汽车的市场准入,扩大外国汽车零部件的进口,以及汽车维修等方面的去监管。这些措施将适用五年,并有以下谅解;两国遵守WTO等国际规则,通过排除数量化目标维护自由贸易和自由经济原则,协议内容将适用于最惠国待遇。在新闻发布会上,当时仍任通产产业大臣的橋本龍太郎明确表示,协议中日本汽车制造商和经销商采购计划的预计数据是由美国政府提供的,日本政府根本没有参与。换句话说,日本拒绝了美国提出的自愿进口扩张 (VIE)。1995年美日汽车协议措施于2000年底到期。

与美日框架谈判中其他谈判领域的情况一样,美国没有在汽车和汽车零部件谈判中谈成数量化目标。这一结果不仅归因于前面讨论的不断变化的国际环境,还归因于以下两点。首先,日本不想重蹈半导体协议中的覆辙,并极力避免管制贸易。其次,日本对数量化目标的抵制得到了欧洲和亚洲许多国家的支持,这些国家谴责美国的行动。

V. 美日贸易摩擦再起

2000年代美国和日本经历了一段贸易上的平静期,直到2017年唐纳德·特朗普 (Donald Trump) 就任美国总统。出于几点原因,2000年代的美日双边贸易关系还是相当不错的。一个是宏观经济表现。除全球金融危机期间,美国经济在IT(信息技术)革命的推动下实现了强劲的经济增长。相比之下,自1990年代初泡沫经济破灭以来,日本经历了长期的经济衰退。经济增长表现上的这种分化导致美国对贸易保护的需求减少。而在贸易政策方面,美国和日本都在忙于开展自由贸易协定 (FTAs) 谈判。涉及美国和日本的最重要的自贸协定之一是跨太平洋伙伴关系协定 (TPP)。TPP谈判于2010年3月开始,包括美国在内有八个亚太经济合作组织 (APEC) 成员参加。日本最初没有参与谈判,并于2013年7月加入谈判。日本首相安倍晋三必须克服来自农民和农业团体的强烈反对声浪,承诺保护五大“神圣”农产品,即大米、小麦、牛猪肉、糖以及乳制品。在美国的强力领导下,TPP谈判最终圆满结束,TPP条约于2016年2月签署。TPP被认为是雄心勃勃的协议,各界将其视作“21世纪的贸易协定”,推崇深度贸易和投资自由化,并全面涵盖了各个议题,在典型自贸协定中的货物贸易、服务贸易、投资和其他标准项目之外,还包括电子商务、国有企业、政府采购、劳工条件和环境影响。

对日本而言,谈判中最具争议性和敏感性的项目之一是农产品领域的贸易自由化。尽管遭到强烈反对,但与其他自贸协定相比,在TPP中日本政府实现农业部门自由化的决心更加坚决。在关税细目方面,过渡期后81%的农产品进口将被免征关税,远高于日本在其他自贸协定中承诺的约50%比例。即使是对五大“神圣”农产品,日本也承诺以关税减让和增加进口配额的形式实现贸易自由化。此外,日本以特殊配额的形式对美国的大米和小麦给予优惠待遇。而对美国而言,取消汽车进口关税是谈判项目中的难点。

特朗普总统于2017年1月入住白宫后的第三天,宣布美国将撤出TPP。根据他的说法,TPP是一场灾难。特朗普不喜欢与多个国家签订贸易协定,如与12个国家签署的TPP;他认为双边贸易协定将给美国带来更大的利益,因为美国可以行使更大的议价权。在美国退出之后,剩下的11个TPP成员国继续在没有美国的情况下组建自贸协定。关于全面与进步跨太平洋伙伴关系协定 (CPTPP) 或称TPP11的谈判于2017年5月开始。谈判进展顺利,并于2018年1月达成协议。CPTPP条约于2018年3月签署,并于同年12月经六个成员国国内批准后生效。

自特朗普就任美国总统以来,出于多种原因,他积极寻求对几种产品征收附加关税。其中一项影响日本的政策,是钢铁和铝制品的附加关税(分别为25%和10%),于2018年3月以保护国家安全(美国《1962年贸易扩展法》第232条款)为由引入。美国政府豁免了部分接受数量化限制的国家,即韩国、巴西和阿根廷的钢铁,阿根廷的铝和澳大利亚的钢铁和铝,但日本没有获得豁免。2018年5月,特朗普还要求商务部调查对进口汽车征收232条款关税的可能性。商务部2019年2月的报告认定了232条款关税的依据,由总统决定是否开征附加关税。

动用232条款关税作为威胁,美国说服/要求日本就双边贸易协定进行谈判。特朗普总统和安倍首相同意于2018年9月开展双边贸易谈判。对美国而言,优先领域包括农业和汽车。具体而言,美国渴望获得更多的农产品市场准入,以弥补对澳大利亚和加拿大等CPTPP成员的不利地位。美国希望限制日本汽车出口到美国的数量,同时希望增加美国对日本的汽车出口。美国有兴趣谈成一项全面的协议,不仅涉及货物贸易,还涉及服务贸易和投资等其他项目。实际上,美国感兴趣的内容与TPP非常相似。虽然在TPP中并不涉及,但美国热衷于将汇率操纵问题纳入双边协定当中。为了实现这些目标,美国可能会将汽车关税作为威胁。事实上,美国通过动用威胁或其他更严重的议价手段,在重新谈判韩美 (KORUS) 自贸协定以及北美自贸协定 (NAFTA) 方面斩获了有利的成果。例如,在KORUS FTA的修订版中,美国成功将原定于2021年1月1日终止的韩国制造皮卡关税(25%),延长至2041年1月1日。在修订后的NAFTA,即现在所谓的USMCA中,在每年首批260万辆汽车获得豁免后,从墨西哥或加拿大进口的任何车辆都要被征收关税;旧NAFTA中原本没有这样的上限内容。

日本政府明确表示,他们在谈判中可以做出的最大让步,就是TPP当中做出的承诺;必须维持这一立场,以避免出现基于强权的贸易环境。如果美国对进口汽车征收附加关税,日本定会将此案提交世贸组织的争端解决机制。值得注意的是,日本没有向世贸组织提交钢铁和铝附加关税的申诉,而中国、印度、欧盟、加拿大、墨西哥和土耳其均已这样做。日本应该与(在与美国就贸易问题打交道时面临与日本相同情况的)欧盟进行合作和协调。除了这些针对美国行动的反制措施之外,日本应通过说服其他成员国并努力建立区域全面经济伙伴关系 (RCEP) 来扩张CPTPP的成员国范围——RCEP涵盖包括日本、中国、印度、澳大利亚在内的16个东亚和南亚国家。建立大型自由贸易协定,如CPTPP、RCEP和日欧EPA(于2019年2月生效),将对美国企业和农场造成负面冲击,进而对特朗普政府施加压力,迫使其改变双边主义政策,重归区域/多边主义道路。

译者:张一苇

来源:Urata, Shujiro, Japan-US Trade Frictions: The Past, the Present and Implications for China-US Trade War, JCER Working Paper - AEPR series No. 2019-1-6, Apr. 2019

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