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本文节选自美国老牌智库战略与国际研究中心 (CSIS) 领衔开展的“CSIS繁荣与发展项目”下的系列报告之一《重启创新议程：对弹性制度的需求》，研究咨询机构RTI International对本报告亦有贡献。

本文为系列的第三部分；因篇幅等原因有删节和改写。

关键点：

• 持续的技术革命正在创造长久的“赢家和输家”，让落在后面的一部分人觉得自己无缘新经济秩序的红利。这种现象一方面加剧了社会内部的不平等，另一方面也导致了对所谓精英、专家和制度更强烈的不信任。

• 通过公民参与和教育，制度可以遏制信任度的下滑和社会契约的侵蚀。为此可以战略性地运用新技术，但不应该用它来取代以社区为核心的制度。

重新思考社会契约

由具有弹性和稳健制度的政治体系提供的稳定社会秩序，是持续经济增长和发展的先决条件。换句话讲，在规范不确定、不清晰且未制度化的政治体系中，社会遭遇抗议、暴动和起义的可能性也会随之增加。这种社会秩序的崩溃加剧了市场风险，令热钱和投资敬而远之。稳定的制度为社会中争夺政治资本以获得经济利益的不同派别 (factions) 提供了协调机制。当有竞争关系的派别领导人之间达成妥协，决定他们之间的权力分享安排并列出“游戏规则”后，这样的制度往往就会出现。然而，只有在有足够的社会资本来执行、支持与维系这种妥协时，制度才有效力。换句话说，建立在合作与信任关系基础上的社会网络至关重要；没有这些网络，制度就会缺乏合法性。

注：所谓“制度”的起源

许多现代制度的起源，可以追溯到长期流血或暴力时期结束时制定的政治协议。例如，在光荣革命之后，英国议会于1689年颁布了英国《权利法案》(Bill of Rights)，该法案确立了议会在英国政治秩序中至高无上的地位，限制了君主的职能与权力。同理，在美国独立革命和法国大革命之后，美国宪法和法国《人权和公民权利宣言》(Declaration of the Rights of Man and of the Citizen) 分别于1789年正式生效。从这些文件中诞生的制度和规范，如代议制民主、独立的司法制度（以及随后司法审查的诞生）和对公民自由的保护，已成为支持自治 (self-governance) 理念的根本支柱，直至今天仍在激励新的国家和共和政体。

近几十年来，许多生活在历史悠久的民主国家的人们，对其制度的整体信任度不断下降，导致党派割裂 (partisanship) 和两极分化 (polarization) 的加剧。与此同时，对日益强烈的民意不满感到担忧的非民主国家独裁领导人，则大都采取先发制人的措施，以巩固他们对权力的掌控，封死政治协商的空间。这两种情况之间的共通之处，在于政府——乃至大体上的制度——维系社会契约能力的缺位，导致人民日益增长的不满情绪。前后三波颠覆浪潮，造成了这种不满情绪。

冲击社会契约的三波颠覆浪潮

第一波浪潮是全球化浪潮，这一现象得到了市场自由化和私有化的支持。在20世纪80年代和90年代新兴市场经济危机和苏联解体之后，发展中国家为了改变其财政和货币政策，推行了重大改革。改革措施是在国际货币基金组织 (IMF) 和世界银行 (World Bank) 等主要国际金融机构的支持下实施的，这些机构为改革国家解决其经济和财政危机提供了一揽子援助。改革的主要目的，是消除对国有企业的非生产性补贴，限制性贸易关税以及自20世纪30年代和40年代以来一直存在的货币操纵做法。这些改革的结果是，许多国家得以迅速启动经济，释放其私人部门的潜力，扩大其在全球贸易中的体量，并促进全球资本流入。然而，新兴市场在此期间取得的总体经济收益分配不均，增加了经济和收入不平等。与此同时，这些改革永久地改变了国家-社会关系 (state-society relationship)，随着各国政府削减社会开支、解散权力空前的工会，由社会福利支出膨胀和国家经费扶持维系的依持主义 (clientelism) 政治也宣告终结。大规模和不平等的经济增长，以及平民阶层和政治精英之间关系的变化，使得社会中的很大一部分人（包括过去曾向国家谋求福利的人）更容易受到经济周期的冲击。

全球化推动了第二波颠覆的到来：通过新技术和互联网的发展，传统的数字和电子前沿得以刷新。在此期间，全球经济大国达成了新的自由贸易协定，放宽了移民要求，使货物、资本和人员的流动比以往更加顺畅，使私人部门能够作为跨国公司的集合来运作。这带来的影响，是业务运营的大规模外包。过去被限制在西半球几个特大城市的工作岗位，现在被发配到发展中世界的边缘经济体，导致了印度和菲律宾的业务流程外包产业和墨西哥的汽车产业的兴起。第二次浪潮带来的结构性变化也使高技术人员能够迁移到硅谷等关键技术中心或伦敦等金融中心。国际劳动力市场的这种演变使发展中国家能够扩大中产阶级，提高人民的生活条件。与此同时，先进工业国开始见证中产阶级实力的缓慢下降。

第三波颠覆是2008年的金融危机。全球经济衰退加速了全球化和技术驱动下对传统经济模式的颠覆，永久地改变了世界经济的面貌。这场危机令数百万人失业，并迫使世界各国政府从公共财政中拿出数万亿美元拯救关键的经济部门。经济中的一部分人比其他人受到的冲击更大，即使世界逐渐走向复苏，金融危机导致的社会契约颠覆也从未得到充分解决。例如，大衰退十年后的今天，失去“蓝领”工作的受教育程度最低的工人阶层仍在面临经济困境。与此同时，德国、希腊、拉脱维亚、西班牙、英国和其他几个欧洲国家动用纳税人的钱资助的刺激计划，使公共财政吃紧，并引发整体社会福利开支的大幅削减。这加剧与深化了不平等和贫困，放大了社会排斥 (social exclusion) 的民众情绪。

在整个国际政治经济的演变过程中，西方决策者在解决社会安全网漏洞上投入的时间和资源很少。现行的福利国家模式，是在20世纪20年代和30年代的经济萧条中应运而生的，因此适合对主要是工厂和农场工人的劳动力构成所需的基本福利保障做出回应。这种劳动力构成在二十一世纪已不复存在，而安全网解决现代劳动力福利需求的能力仍然严重不足。这解释了民众对公共制度的信任和信心的下滑。随着第四次工业革命的力量进一步令数百万人失业，这种下滑只会加速恶化。

运用教育重建信任

现代政治和经济制度建立在理性选择理论 (rational choice theory) 的原则之上，因此获取知识和信息是理性占上风和使系统有效的必要条件。一群没有受过教育且不知情的劳动者无法对冲自身的财务风险、投资学习必要的技能、对可能到来的经济危机也毫无准备。在这方面，学术机构和大学享有极强的号召力，可以作为整个社区的知识和学习资源库。然而，大学本身一直在公众对高等教育的信心不断下降的环境中运作。在新兴市场和工业经济体中，公众对高等教育信心下降的原因是不同的。

就新兴经济体而言，在这样一个民众对文科 (liberal arts, 或译作文理学科) 怀有深刻怀疑，并将其视为富人和特权阶层奢侈品的社会中，信任赤字 (trust deficit) 得以迅速发酵。在发展中国家攻读文科大学学位的机会成本，等于失去一条通过接受偏重职业培训的教育获得稳定收入工作的更直接途径。在这种环境下，人们普遍认为文科的收入潜力有限。这种不信任和焦虑的后果，是教育和经济政策的错位；从中产生的数百万受过职业培训的大学毕业生，缺乏在正经历剧变的经济中生存所需的批判性思维和解决问题的技能。

就工业经济体而言，引发公众对高等教育信心危机的，是大背景下的经济阶层分化，且近来愈发成为党派割裂的焦点议题。大学教育成本日益高昂导致的投资回报率的下滑，让人们对高等教育本身的价值产生质疑。在全球化和颠覆性技术使劳动力市场竞争日益激烈的时代，这种不信任会酝酿一场完美风暴，加剧社会排斥的不满情绪，从数百万蓝领工人中派生出新的社会经济紧张形势，他们对精英阶层的怨恨与日俱增，令煽动家和民粹主义者伺机崛起。

两者共通的是，教育机构和大学都必须认识到减少教育系统内部精英主义的价值，并让整个系统变得更加务实有用。

在全球范围内，通过诸如短期留学项目和全日制课程的学术交流，跨国社会纽带得到了加强。自20世纪90年代以来，中国、印度和越南等新兴市场国家为青年人口提供国际化教育的能力不断提高。然而，近三分之二教育费用的主要支出来源仍然是个人和家庭资金，奖学金占比不到20％。虽然发展中国家中产阶级家庭的资金流入提振了大学的捐赠来源，但这种融资模式不可避免地会对经济条件有限的经济弱势阶层和较贫困家庭学生造成歧视。鉴于高技术移民和后裔在东道国和原生国都发挥着至关重要的作用，跨国学术交流的趋势不仅应该得到延续，还应进一步扩大。此外，为了避免阶级固化和社会不平等的制度化，大学应当在招揽国际人才时提供更多国际奖学金的机会。

通过公民参与更新社会契约

著名政治学家罗伯特·普特南 (Robert Putnam) 在其两部广受好评的畅销书《让民主运转起来》(Making Democracy Work) 和《独自打保龄》(Bowling Alone) 中，强调了公民参与 (civic engagement) 在建立基于信任的网络，积累社会资本和建立有弹性的制度方面的核心地位。有意思的是，最具活力的机构群体往往出现在非营利组织当中，通过公民参与将社区潜力最大化。这种潜力通常被转化为个人捐赠，以支持社会中的弱势群体。

慈善事业和非营利部门一般依赖两种不同类型的组织支持：企业慈善和个人/社区慈善捐赠，而后者居于主导地位。2017年，美国的慈善捐款规模达到4100亿美元，其中2866亿美元（占所有捐款的70％）来自个人捐款。来自宗教机构的捐款占所有捐款的31％。宗教机构筹集的大量资金与他们所享有的高信任度相一致，在对其他制度主体总体信任持续下降的大背景下独树一帜。慈善捐款总额是同年美国官方外援预算（335.9亿美元）的十倍以上。

慈善事业可以为公共制度提供补充和支持。2017年，美国向全球慈善事业捐款的42％以上被直接用于教育、医保和其他人为服务，这些服务确保了基本的社会安全网。在没有中心化系统的情况下，这些捐款的使用反而更加精确，能够更有效地应对社区的挑战，同时消灭了大部分的管理内耗。

最后，慈善制度的作用不仅仅在于补充财政资源。他们独特的运营模式建立在信任网络的发展之上，这对于建立社会资本至关重要。小型社区中心组织（主要以族裔，宗教和学校为核心）的号召力使个人之间能够建立更深入的关系，促进不同社会群体和阶级之间的相互信任和共情。随着数字技术彻底改变个人与社会之间关系的性质，整个社会必须对可能存在的陷阱保持警惕。尽管新技术使个人的日常执行功能 (executive functions) 更加自主、方便和高效，但其造成公民参与度下降的负面影响仍应得到更大的重视。

通过推行问责制建立信用：区块链案例

区块链等新技术的出现，提高了（特别是在金融业）出现重大革命性突破的预期。自2000年代末诞生以来，区块链一直是金融创新主流对话的重要组成部分。常与加密货币挂钩，区块链技术作为共享和去中心化的数字账簿，让经济交易的记录无法被篡改。该技术平台使银行、政府和个人能够比当前流程更高效、更安全、更透明地进行交易。

区块链的分布式网络，还能显著降低银行业和信息交换的成本；物理支持架构和柜员审查，与交易验证和管理以及银行系统整体运作的需求越发脱节。从金融包容的角度上讲，区块链技术可以为发展中国家的居民提供真正的激励措施，这些国家拥有大量没有银行账户的人口，一般对制度的信任程度较低、不愿转向数字银行服务。当然，即便区块链这种新的交易模式意味着对制度和人为监督的信任可以被自动验证交易所取代，但其对民主治理的影响尚不明确，政策制定者仍就该技术的主流治理应用举棋不定。鉴于基于信任的网络的活力，应该利用区块链技术对中间方（如官僚、公仆和代表）实施问责制，从而维系现行的国家-社会关系，而不是完全淘汰这些中间方。

注：智能合约

随着区块链技术以加密货币的形式在世界范围内得到普及，该技术的新应用——智能合约——正在市场上崭露头角。智能合约允许人们在不使用中间人的情况下执行和验证交易，而且不仅局限于金钱，还可涵盖财产所有权、股份或其他有价物品的交易。智能合约在确立围绕特定交易的协议（这一点与传统合同并无不同）的同时，还可设置执行机制，以保证协议义务的履行。金融衍生品、保险缴费、合同违约、财产认定、信贷追索、金融服务、诉讼程序和众筹协议，都是智能合约在金融和商业交易中的应用场景。还有人提出了更具创见性的用途，比如主动使用天气数据作为触发条件和规则启动索赔资金的发放程序。智能合约在消除政府内耗和官僚障碍方面具有巨大潜力，因为它们可以帮助优化税款征收和社保兑付的程序。在人们与政府的互动，以及商品和服务的交易上，区块链有能力带来重大变革。

译者：张一苇

来源：Alexander, J.M., Lawrence, S.E., Ramanujam, S.R., Yayboke, E.K., Rebooting the Innovation Agenda: The Need for Resilient Institutions, CSIS Project on Prosperity and Development, CSIS, March 2019

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