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本文节选自美国老牌智库战略与国际研究中心 (CSIS) 领衔开展的“CSIS繁荣与发展项目”下的系列报告之一《重启创新议程：对弹性制度的需求》，研究咨询机构RTI International对本报告亦有贡献。

本文为系列的第二部分；因篇幅等原因有删节和改写。

关键点：

• 发展中国家人口的迅速增长，大部分将集中在特大城市 (megacities) 和城市中心。这种增长将带来城市社区内的经济阶层分化，并加深城乡社区之间的割裂和不平等。
• 在二十世纪的大部分时间里，国家一级制度有能力行使其广泛的权力，推行彻底的政策变革。 随着人口在经济和地理上的不断增长，地方 (次国家, sub-national) 政府可能会享受更大程度的中央放权和支持，从而扩大其在解决技术颠覆和经济发展带来的其他主要挑战方面的权威和作用。

创新并非“生而平等”

在二十世纪下半叶，许多发展中国家采用进口替代型工业化模式 (import-substitution industrialization model) 或出口导向型工业化模式 (export-led industrialization model) 来重建战后和后殖民经济。两种模式的核心战略，都是通过公共部门实体和国有企业实施、由政府驱动的中央经济规划，优先考虑国内生产并发展强大的制造业和农业部门。大多数国家政府利用其分支机构推行科学、技术和创新政策。当这种决策模式在20世纪50年代的战后和后殖民时代达到顶峰时，世界人口中仅有不到三分之一（不到10亿人）生活在城市社区。

联合国 (UN) 最近的一项研究表明，目前全球有54％的人口居住在城市中心。到2050年，这一数字预计将达到66％，其中大多数居住在非洲和亚洲的发展中国家。制造驱动下的工业化产生的推拉因素，塑造了二十世纪的城市化进程。然而，世界银行报告称，人工智能和自动化等颠覆性技术力量，正在削弱许多发展中国家的传统城市就业模式，使外来务工者受制于反复无常的非正规经济。许多外来务工者缺乏有效的社会安全网，来满足他们的社会福利需求。

随着城市化进程的加快，人力资本正在抽离数千个地理位置偏远的农村社区，并融合成数百个高密度的城市中心和特大城市。通过适当的投资和结构性条件，这些人力资源可以将特大城市和城市中心转变为经济快速增长和发展的发动机。但是，由于缺乏这样的投资和结构性条件，这种从农村向城市的大规模人口迁移导致了一系列问题，并有可能引发流行病爆发、极度贫困、环境污染，并加剧老化基础设施承受的压力。这些问题具有更广泛的社会政治影响力，可能造成社会动荡，破坏公共制度，并进一步削弱社会契约。随着农村贫困程度的加剧和农业做法的改变和颠覆，流向城市的大规模内迁也对农村社区造成了冲击。

曾经能够通过制度干预更好地解决发展问题的国家政府发现，近年来由于发展格局的变化而越来越难以做到这一点。随着全球化和技术进步，各国能够相互开展更多的双边和多边合作，并建立机制来解决气候变化、金融危机、移民和贸易等问题。但是，尚存其他一些发展挑战，包括教育、医保和基础设施，鉴于许多发展中国家人口呈指数级增长，其解决方案对各国政府来说变得更具挑战性。因此，各国政府现在有必要将更多的权力下放给地方制度，并采用去中心化的决策机制。对其制度实践拥有更高控制权的地方政府可以与社区紧密合作，为城市化带来的发展挑战寻求长期的、以数据为导向的解决方案，并确保有弹性的经济和社会结构。

确保享有同等教育机会

如果不解决农村和城市地区的教育机会问题，关于城市化、创新和经济发展的探讨就是不完整的。优质教育为城市居民提供了开发技能、提高薪资和在社会经济中向上流动的可能。事实上，现代化理论的研究和支持者长期以来一直认为，城市社区在能够帮助其争取机遇、提升生活质量的政治和经济权利上，往往比农村社区更具意识。

随着城市化的持续快速发展，对建设新教育机构的更高投资需求也将增加。然而，这种机构投资可能只会加强城市作为新的经济机会和就业前景中心的既有吸引力。这些新的城市教育机构将进一步刺激人口内迁，从而引发对城市发展的更大需求。城市将需要更多的住房，就业和配套机构，而这样的人口增长最终将导致农村向城市迁移的不可持续的恶行循环。它还会使农村社区的留守居民得不到充分的社会经济服务。

对政策制定者来说，确保农村社区享有与城市群众同等的教育和人类发展机会的理由是双重的。首先，尽管迁往城市中心的人口流动规模巨大，但从全球人口来看，居住在超过100万人口特大城市的居民仍是少数。与此同时，很大一部分人口事实上仍然在农村地区继续生活。到2050年，全球仍将有31亿人居住在物理基础设施和数字网络连接匮乏的地理位置偏远地区。忽视如此大比例人口的需求，将破坏以创新为主导的经济增长的更广泛目标。其次，全球农业经济大部分依赖于农村社区，因此农村和农业部门的成功发展，对全球粮食市场和粮食安全具有共生效应。要喂饱城市人口，农村人口就必须生产。教育和技能开发政策的制度设计必须将农村社区纳入优先事项，以促进包容、可持续和以创新为核心的经济增长。以第四次工业革命为背景，管理城乡社区发展之间的平衡，将成为利益相关者面临的机遇和挑战。

利用当地金融资源促进金融包容

未来几十年的人口增长预期，将让新兴市场经济体寻求数万亿美元的投资，用于发展和升级其基础制度。这些制度要维持新兴市场经济体的经济生活，并帮助其达到联合国可持续发展目标 (SDG) 的基准。在确定可持续发展目标之后，联合国2015年在亚的斯亚贝巴 (Addis Ababa) 召开了关于发展融资的会议，并认识到除了官方发展援助之外，还需要一个新的框架。亚的斯亚贝巴框架强调了在地方一级动员资本市场、税收和储蓄的必要性。该框架还表明，寻求实现经济发展的援助国和受援国都没有充分利用或根本没有动用这块庞大的资金池。2013年国际货币基金组织 (IMF) 报告发现，发展中国家有能力动员近54万亿美元的投资，这些资金多以国内银行资产、债券和股票的形式存在，占全球国内资产份额的20％。此外，通过动员这些金融资源，地方行政人员和制度将享有更大的财政和行政自主权，使他们能够更有针对性、更可持续地落实政策。在美国，北卡罗来纳州和犹他州历来是地方实体如何直接塑造国家级科学、技术和创新政策并使当地社区获益的例子。

1950年（左）和2050年（右）城市人口占多数的国家（黑色为多数，灰色为少数）

商户和企业早已认识到当地资本的力量，对其商业模式进行战略转向，并利用他们的企业社会责任基金，推出能够进一步创造新市场和商机的举措。预计到2050年，非洲新兴市场经济体的人口将翻一番，达到近25亿人，而这些经济体从上述举措中获益匪浅。跨国金融服务业作为一个典型例子，生动展示了企业和慈善机构如何将实现发展和业务两项目标的努力结合起来，将尽可能多的人和企业纳入正规金融部门的服务范畴。金融和慈善社区中的社会活动家们创造了“影响力投资” ("impact investing") 的概念，在选择投资目标时将社会和财务回报均视为优先考量。在这些投资者中的许多人看来，新兴市场既可以帮助构建（针对发展不平衡的）解决方案，又是创造有利可图业务的机遇。一些最大型跨国公司（例如MasterCard和Visa）与智库和非营利组织合作，制定数据驱动的解决方案，以应对金融包容性和农村地区经济基础设施现代化的挑战。这些伙伴关系同样有着双重目标：第一，确保在日益数字化的发展中世界实现金融包容，促进更快更显著的经济增长；第二，在当地金融服务市场获得先发优势。

新技术对城市和农村发展的正面影响

发展中国家与经济非正规性的斗争由来已久（目前全球经济超过61%的份额在非正规部门中经营），造成多重的治理和经济挑战。城市化，特别是在其早期阶段，是非正规经济的主要贡献者。但是，在没有稳定经济发展的情况下，非正规部门沦为长期低效（通常是不可持续的）模式的温床。非正规经济中牟取的经营收益，以企业家偷税漏税和钻当局监管法规漏洞的形式最为突出。然而，非正规经济在政府监管之外运作的能力，也限制了他们寻求政府援助的能力，使他们更容易受到市场混乱的影响。创新技术现在正在破坏既有现状，在将非正规经济转变为半监管（仍比完全不监管好）的零工经济 (gig-economy) 中发挥催化作用。

这从印度商业运输部门的近期变化中可见一斑。几十年来，通过出租车和蹦蹦车提供运输服务的商业司机，一直处在监管执法非常松懈的环境下，司机实际上是在从事一份非正规工作。而这种模式的经济和社会成本在当地有目共睹，因为出租车市场仍然是由少数大型企业控制的寡头垄断。新入行者会发现难以打入市场，而商业司机（主要是来自该国农村地区的外来务工者，其掌握的技能在城市环境中很难生存）则在不公平的条件和被剥削的薪资下被雇佣。最后，缺乏市场竞争使得这些服务提供商几乎没有动力去寻求客户反馈，并据此改善其经营模式。

然而，移动端打车应用程序（例如Ola和Uber）的出现，迅速而坚决地将整个商业驾驶市场推向更正式的零工经济，在此过程中几乎消灭了过去经济效率低下的问题，并对服务提供商提供更多更有效的的监管措施。印度依靠打车服务解决就业的典型司机，年收入预计在5,000美元到12,000美元之间，使得商业司机跻身该国前20%的收入群体。颠覆性技术挤出了非正规部门的市场参与者，令该部门能够被纳入国家监管范围内，并设法提高了整个城市蓝领阶层的收入水平。

智能手机使用的普及，对新技术力量的民主化产生了深远影响，有利于农村社区。农村地区人口稀少，经常面临网络连接和基础设施问题，但却能够利用新的移动数字平台来释放巨大的经济潜力。例如，移动端的银行系统让居住在非洲国家的数百万人能够在整块非洲大陆的各个角落更好地享受现代金融服务。

除了智能手机的创新使用之外，技术公司还使用了如人工智能、数据分析和物联网 (IoT) 这些强大工具，以提高远程和农村场景中提供的医疗服务质量。创新还扩展到使用区块链记录交易，并采用离网能源系统进行供电，作为农村电气化的可持续模式，克服了以前通常由国家政府中心化管理电网的成本和效率挑战。发展中国家利用先进的技术工具，如地理信息系统 (GIS)，来改善税款收缴，简化邮政服务，绘制援助救济区域，并推动私人部门的经济增长。

注：智能城市

从第四次工业革命的技术愿景中，诞生了一种广受期待的想法——智能城市 (smart city) 的概念。智能城市被广泛认为是城市规划的典范，其广泛依赖新技术来解决城市化带来的关键挑战。智能城市依靠各种形式的数字、电子和信息通信技术，如人工智能、区块链、地理空间技术、物联网和传感器，整合城市提供的各种组件和服务，从而收集充足的数据。这些数据经过分析并绘制城市居民之间的消费模式，用以改善这些服务的质量。随着城市和城市中心为迎合快速增长的人口面临越来越大的压力，地方官员已开始采取措施探索这种城市规划模式，并正在寻求与科技行业建立新的伙伴关系。

译者：张一苇

来源：Alexander, J.M., Lawrence, S.E., Ramanujam, S.R., Yayboke, E.K., Rebooting the Innovation Agenda: The Need for Resilient Institutions, CSIS Project on Prosperity and Development, CSIS, March 2019

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