财新传媒
位置:博客 > 智堡研究所 > 终结垄断与制度套利:数字经济带来的全球税制难题

终结垄断与制度套利:数字经济带来的全球税制难题

本文首发于智堡公众号:zhi666bao。

篇幅等原因有删节。

执行摘要

国际企业税收系统正面临前所未有的压力。20国集团 (G20) /经合组织 (OECD) 就税基侵蚀和利润转移 (BEPS) 开展的项目,在国际税务合作上取得了长足进展,填补了这套已有百年历史的架构中存在的一些薄弱环节。但漏洞依然存在。正是独立交易原则 (arm's-length principle) ——要求关联企业之间的交易条件(价格,利润率等),与完全独立的交易双方在相似情形中应当采用的交易条件一致——的局限性,以及依赖纳税人物理存在 (physical presence) 的概念来建立征收所得税的法律依据的做法,让显然有利可图的企业可以几乎不纳税。在税收竞争 (译者注:tax competition,指各国争相削减税率以吸引生产资本的逐底竞争现象) 的问题上几乎没有任何进展。各国之间征税权分配的相关担忧仍在继续。此外,近来的一系列单方面措施,也会令之前的合作功亏一篑。

本论文旨在审视推进全球税制改革的另类方向。事实证明,针对“创造价值的环节” ("where value is created") 征税的呼声,根本无法取得实质进展。现在看来,人们都怀有需要对现行规范做出根本改变的普遍共识——但尚未就改革的最佳形式达成一致。

关键在于如何更好地解决利润转移和税收竞争的问题——并确保对新兴国家和发展中国家利益的充分认识。低收入国家 (LICs) 特别容易受到利润转移和税收竞争的影响(且增加税收收入的选择有限),其有限的财政能力现在也因复杂性的加剧更加捉襟见肘。对这些国家来说,通过外来投资确保税基是关键。

另类国际税收架构不仅在经济特性上各有千秋,与现行规范的差距以及各自所需的合作程度也有所不同。没有哪种方案是一帆风顺的,但这些选项明显提供了改善的空间:

  • 对境外投资征收最低税率 (minimum taxes on outbound investment),可以为防止利润转移和税收竞争提供效果显著但并不完整的手段,并对其他司法辖区(税率本来就低的司法辖区除外)产生积极的溢出效应。就低收入国家而言,对入境投资征收最低税率 (minimum taxes on inbound investment) 的做法尤其具有吸引力。这些方案的优点在于设计完善,可以直接补充现行规范。但是,在易于管理过渡的可控程度和直接调整现行税制的风险之间存在权衡,可能会危及现有投资。此外,扭曲仍然存在(例如通过搬迁母企业所在地),系统的潜在薄弱环节只是得到了一时的弥补,而非永久性的修正。虽然最低税率优于现行安排,但目前尚不清楚它是否会成为一个强有力的长期解决方案。

  • 与目前做法相去更远,但能更充分地解决当前薄弱环节的剩余利润分配 (RPA, residual profit allocation) 方案——宽泛地讲对来源国分配正常水平的回报,并按照公式分享剩余利润。与其他单一道路一样,这些方案可以大大减少利润转移,同时对简单案例仍按照熟悉的独立交易原则进行处理。但该方案能否成功,在很大程度上取决于剩余利润的分配方式:鉴于最终消费者的相对固定,对销售目的地(或某项类似标准)的分配权重越大,税收竞争就越有限。剩余利润分配方案为与跨国企业某些利润的征税权分配有关的建设性讨论打下了基础,但难以就此类分配达成协议。

  • 向目的地国家分配部分征税权 (allocation of taxing rights to destination countries) 的建议在许多提案都有一席之地,包括一些剩余利润分配方案:这是解决税收竞争和利润转移的最有效方式。在这些方案中(距离政策制定者的当下辩论也最为遥远),边境调整税 (border adjusted taxes) ——结合增值税 (VAT) 式的贸易待遇与薪资补贴——在世界贸易组织 (WTO) 面临潜在的问题(因为边境税可调导致的进出口税率在当前的(直接)企业税规范中是不被允许的),并可能放大增值税造成的退税问题;对该方案的单边采用,可能会产生严重的不利溢出效应。尽管如此,边境调整税仍是税收竞争和利润转移最为完整的解决方案。考虑到企业税基的侵蚀最终将导致对增值税的依赖程度越来越高,假设劳务税会一直维持在低水平并剔除更多刻意改革影响的默认结果,可能就是一种隐含但不完美的边境调整税。

对这些方案的经济影响和可控程度需要做进一步分析——对新兴国家和发展中国家尤其如此。就算是在发达经济体,当讨论诸如剩余利润的性质和规模等话题时,相关学术成果也乏善可陈。低收入国家在数据和研究上存在的差距仍然是巨大的。

有些改善措施可以通过单边或区域性安排的方式实现,但更为彻底的解决方案需要更强大的制度安排来推动全球合作。解决发展中国家关心的各式问题至关重要,充分利用有关国际组织的不同比较优势与职权目标也同样重要。

现行安排中的关键问题

利润转移的漏洞依然存在

对许多发达经济体而言,利润转移造成的税收损失很大,而对发展中国家更是如此(图1和表1)。 对税收损失的具体量化仍然非常困难——表1中各个国家特定效应的信号都不尽相同——但自2014年IMF首次指出该漏洞以来,相关研究工作确认了该议题的重要性。

虽然现在判断近期举措会产生什么影响还为时尚早,但利润转移的现象依然大量存在——并且不太可能减少。上述估值是“BEPS项目前”的状态。但是重大的利润转移漏洞仍然在不断出现——最明显的例子是跨国企业 (MNEs) 内部的风险分配,对无形资产的估值,以及物理存在上的回避或限制。随着复杂、无形和技术密集型商业模式的重要性和显著性不断提高,这些难点只会与日俱增。利润转移的根本驱动因素未得到充分解决的一个迹象,是越来越多的国家采取本质上完全主观的量化限制措施——例如BEPS利息限制规则 (interest limitation rule) 下的措施,以及2017年《减税与就业法案》中对有形资产10%收益率的限制。

税收竞争仍在持续

BEPS项目和其他近期的多边倡议针对的都是避税做法,而非另一个更应令人担忧的问题:税收竞争。这种竞争在法定企业所得税税率 (CIT) 的趋势中最为明显(图2),尽管也存在其他形式(如特殊税收激励)。这种竞争造成的税收损失,甚至可能超过避税漏洞。据经合组织估计,若企业所得税收因避税降低10%,造成的总体税收损失约相当于法定税率下调约2.5个百分点——而这一数字仅及2005年以来观察到的税率下调幅度的一半。堵漏避税途径的做法,可能导致税收竞争变得更加激烈——特别是就实际投资而言。税收竞争是否会进一步加剧并不明朗,尽管有些人认为美国联邦企业所得税税率的降低,可能会刺激其他地区的跟进减税。

目前的方针侧重于“有害税收做法”,即向没有经济实质 (economic substance,美国税法概念,指商业交易必须有经济目的才能成立;以减少税收债务为目的的交易不具有经济实质) 的企业提供优惠税收待遇,留下了一些悬而未决的问题。对优惠制度并不一定具有破坏性的认知,与过去十年相关领域的思想发展是一致的。然而,对经济实质的要求本身造成了一定困难:潜在的避税空间是如此之大,以至于企业愿意想尽一切办法分配资源,以达到通过实质考核的要求,即便在实际动用资源时会导致生产力大打折扣;税收竞争变得更加集中于吸引真实经济活动上。这反映了仅以特定制度形式解决税收竞争的固有局限性;人们越来越清楚地意识到低/零税收会造成不利的溢出效应。

发展中国家面临不同挑战

对发展中国家而言重要的领域虽然取得了一定进展,但复杂性也有所增加,严重的脆弱性仍然存在。IMF确认的四个需要着重关注的领域虽已引起注意,但仍未完全得到解决:

  • 双重税收协定 - Double tax agreements (DTAs)

  • 离岸间接转让资产中资本利得的税务处理 - Taxation of capital gains on offshore indirect transfers of interest in assets (OITs)

  • 利息费用扣除限制 - interest deduction limitation

  • 转让定价规则 - Transfer pricing rules

然而,鉴于上述领域严重的复杂性,许多发展中国家和小政府很难落实BEPS一揽子措施的新全球标准和共同道路,甚至难以理解BEPS措施存在的意义。要解决这一难题并处理好跨国企业的相关事务,需要更加过硬的专业能力,而这可能会消耗本应解决更加紧迫的国内税制问题的稀缺人才。如果各国因惧怕被列入国际“名单”而感到压力,将资源转移到修正可能本来并没有溢出效应或国内好处的做法上,反而会造成局势的紧张。

发展中国家面临的独特问题和能力限制,需要有针对性的应对措施。影响这些国家的利润转移的主要形式,不如影响发达经济体的那般复杂,而税收激励在当地是一种特别普遍的税收竞争形式。虽然提供外部支持可以帮助这些国家发展应对的能力,但对规则和规范本身也需要多加注意。发展中国家应对能力上的限制,意味着保护税基的措施执行起来越简单越好。还有一点不容忽视,那就是发展中国家的利益可能与发达经济体的利益不尽相同(因为发展中国家大多不具备大型跨国企业)。 例如,在来源国征收跨境服务费的权利上,发展中国家与发达经济体之间的分歧就很明显。

数字化带来新挑战

数字化 (digitalization) 带来的问题已经成为讨论国际企业税制未来的核心内容。该议题的背景,是数字技术在商业领域各个角落愈来愈多的使用,以及新商业模式,例如一些严重依赖数字技术的知名企业的兴起(图3)——其中许多企业会向用户提供免费服务(尽管更准确地说这仍是易货交易的一种形式:企业以提供服务的方式换取用户使用行为中产生的个人数据)。这些企业中有许多牟取着极高的利润,但在许多情况下却可以几乎不纳税。

常与数字化关联在一起的两个核心特征——业务开展对物理存在的更低需求,以及在某些商业模式中对消费者信息的无差别获取——本质上并不新鲜。这也并非商业模式中通常被视为问题的唯一与税收相关的特征:这些新兴企业往往都具有极高价值的无形资产,在应用独立交易原则时就会产生问题。但这些特征中,没有一个在性质上是称得上“新”或“独特”的。例如,制药企业也经常拥有大量难以估值的无形资产。货物可以被出口、服务可以被提供至一个企业在当地没有物理存在的国家——根据现行规则,这不会使该国家有权对相关利润征税。长期以来有关消费者的信息一直是具有商业价值的,而用户贡献——下文会对此做进一步讨论——也同样可能出现在“非数字”环境中。

然而,上述特征正变得越来越普遍和突出,表明确实有必要采取行动。在买方和卖方之间交付货物或扮演中介的业务,变得更容易远程执行,而诸如在线内容分发和社交媒体运作之类的新服务,几乎不需要任何物理存在。虽然许多传统出口业务是企业对企业 (B2B) 形式,但新业务形式大部分是企业对消费者 (B2C),这对消费者来说问题更为突出,因为他们对税收安排公平性的信任,很可能会在认识到这些与他们生活息息相关的企业实际上几乎不纳税后遭到动摇。

关于数字化的辩论

处理数字化和新商业模式对企业税的影响,从政治和智识上来讲都具有很强的争议性。如果说2015年的初版G20/OECD数字化报告中得出了什么结论,那就是考虑到数字技术的广泛应用及其未来发展的不可预测性,将“数字经济”(或“数字活动”)单独区分给予特殊待遇的任何尝试都是徒劳的。这也意味着寻求“隔离”一部分企业或活动的措施是不合适的。然而,许多国家的政策已朝着短期措施的方向迅速发展,而经合组织仍在搜索可行的共同道路,并将于2020年向20国集团提交最终报告。

各方对已采取和拟议中的短期措施的好处,乃至为解决数字化带来的问题进行彻底改革的必要性的看法大相径庭。对于一些国家而言,考虑到税收不足可能造成的国内舆论压力,在长期解决方案出台前采取有针对性的短期行动,似乎有政治层面的迫切需求;而对于其他国家来说,数字化的影响尚微,几乎不需要对当前安排做出改动。有些看法认为,已提议与颁布的措施仅仅是为了豪取少数知名企业(主要是美国企业)的收入。其他看法则指出,数字化的挑战表明国际税收安排需要彻底的重新制定;改革涉及的原则利害攸关,影响深远。

鼓励背离现行规范的观点,主要以“用户参与是产品本身固有价值”的情况作为切入点。这种情况下存在的商业模式中,消费者不再仅仅从消费行为中获得些许满足感,他们的行为本身为商业模式提供了至关重要的输入要素。例如,通过搜索关键字,他们提供的信息会塑造广告的投放形式;通过在社交媒体上发帖,他们提供的内容会吸引其他订阅者。通过这种“用户参与”,他们“同时在为企业的产品做出贡献。”进一步讲,这种行为可被视作一种生产活动,从而适用于与物理存在相关的传统法律范畴,为用户所在国创造一种征税权(虽然这种征税权在现行规则下并不存在)。因此,根据这种观点现行规则需要调整,而接受这些调整将意味着对现行规范的根本背离。

这种观点存在的一个严重问题,是应当如何区分“用户创造价值”和“用户从中消费”的情况。要让措施得到落实,就必须准确界定产生征税权的时间点和应纳税的收入。在上述问题得到解决前,还得回答一个更加基本的命题:对用户产生的(潜在可交易的)信息的使用是如此普遍——例如,由汽车发动机或冰箱的终端用户发回给制造商的信息——以至于要区分案例中的用户是否为贡献者,只能是徒劳无功。这也让以这种方式“隔离”特定经济活动的尝试非常成问题。虽然该观点最初是基于产生价值的用户,因而可以类比基于生产来源的征税主张,但是对客户贡献本身的探讨越广泛,征税方案就越类似于对目的地或“市场”辖区内赋予征税权的系统——该改革方向将在下文中做进一步讨论。

一个截然不同的(但不那么为人所知)将数字商业模式征税合理化的思路,是将数字经济视作地点特定经济租 (location specific rents) 的专门来源。这一点在讨论消费者提供的(比如在使用搜索引擎时)有关他们自己的消息时最为清楚。这与采集自然资源存在有意义的相似之处:在这种思路中,信息可以类比为石油。正如与自然资源相关的经济租被视为税收的适当对象,与一国国民有关的信息同样可被视作是一种经济租。当然,与自然资源的类比并不完全吻合:信息不是竞争性商品,而石油则是。但也有相似之处:两者都是排他性商品,都可能被视为集体国有资产;正如原油价值随着精炼和加工而增加,原始数据的价值也会随着算法和分析的提炼而增加。最为重要的是,两者都是只存在于特定地点的独特经济租。估值问题在信息上可能更严重(尽管在自然资源方面估值也并非微不足道);但这更多是实践问题而不是原则问题。

实施这些措施对重度数字化的商业模式征税,需要对当前规范做出重大变更,并对管理和合规提出新的挑战,使其成为只有长期才能实现的选项。为此有必要设立:

  • 即使跨国集团没有境内实体或常设机构——某种形式的“虚拟常设机构”(需要重新制定双重税收协议)——也同样有效的征税权 (right to tax)。

  • 分配应纳税收入的规则。例如,英国提出的分配“剩余利润” (residual profit)——本文下半部分会做进一步解释——部分取决于用户参与的价值。

就措施的具体实施而言(除了识别没有物理存在的纳税人的需要),税务机关目前并未收集可能需要的信息(例如用户数量和广告露出)。这些信息中很多需要企业自发申报,主管部门可能会寻求某种形式的第三方验证。

与此同时,一些国家已采用或正计划某种形式的“数字服务税” (DST)(注1)。这些税项在细节上差别很大,但具有针对特定活动的流转而非利润征税的共同特征。这部分反映了识别相关成本的难度,但似乎也意味着将这些税项置于常规税收协定之外的政府意图。 然而,“数据好比石油”的类比表明,这种流转税制 (turnover taxation) 也存在更积极的角度,类似于资源国可能希望征收的特许权使用费,无论是作为直接对经济租征税有困难时的不完美替代品,和/或为了代行信息被提取个人不能单独主张的市场力量 (market power) 而征收的事实上的出口税。

注1. 不同门类的数字服务税主要有以下区别:

欧盟和英国的提案具有类似的效力范围——针对社交媒体、搜索引擎和中介服务——但采用不同的道路来衡量用户价值。欧盟采用基于数量的道路,根据广告在用户设备上露出的频率和在特定平台上完成交易的用户数量来分配营收,用户的位置根据其互联网协议确定(IP地址)。相比之下,英国设想了一种基于价值的道路,例如以英国用户为目标的广告销售价值,以及通过促进与英国用户进行交易而产生的佣金。关于用户定义如何确认跨境交易收入分配,以及如何分配出售多国数据集所产生的营收的问题依然存在。

其他国家(包括印度,智利和乌拉圭)选择针对居民向非居民企业支付的广告和其他指定数字服务费用征收预扣税或“均等” (equalization) 税,从而避免分摊归属于国内用户的收入。虽然这种税制在设计和管理上更简单,但存在通过让相关的离岸实体购买服务进行避税的风险。

一些低收入国家(贝宁,坦桑尼亚,乌干达和赞比亚)最近开始对某些数字服务的使用征税,尽管这些税收不是对服务提供商的营收征税,而是对社交媒体等数字服务的使用征税。

数字服务税对经济效率的影响尚不明确。数字服务税看似是简单的流转税,可能会在某种程度上传导至纳税服务的价格上。如果诸如广告之类的服务本身被视作商业输入项,那么该税项可能成为导致生产效率低下的诱因。然而,要得出这样的结论首先需要满足两点大前提:(1) 如果提供纳税服务的边际成本很低,那么征收数字服务税就如同是对企业的准经济租 (quasi-rents) 征税:在剔除了创设企业的沉没成本之后的经济租。那么,征税主要影响的可能不是当前的定价,而是未来的投资;(2) 用户参与测试意味着数字服务税适用于具有“双边市场”特征的情境,其中分布效应(商家可能会将一部分负担分布到未纳税的业务端)的影响很复杂。虽然数字服务税创造的潜在税收非常可观,但其对经济效率的影响仍不明朗。

在许多国家,引入某种形式的数字服务税的政治压力很大——但该税项未经协调的扩散,造成了复杂性并危及税务合作。从业者强调新出台数字服务税之间的分歧导致的合规成本;在确认应税活动的潜在范围上的争议;以及征收双重税收的风险。最令人不安的是,在处理数字服务税上出现的道路分歧,意味着对BEPS项目在国际税务问题上深思熟虑推动的多边主义成果的重大背离。

数字化辩论是国际税收制度面临更大困难的象征,其重要之处主要在于凸显出了进行更彻底改革的需求。它表明,虽然在创造价值的过程中各国就征税的一般原则很容易达成共识,但在决定创造价值的环节究竟在哪里时,观点之间可能出现很大差异,这种困难在数字商业模式上表现得尤其明显,但不仅限于此。各国正越来越广泛地认识到,独立交易原则并不能完全解决这些问题。对数字化所导致的问题提出的解决方案,均未涉及利润转移和税收竞争。

(未完待续)


译者:张一苇

来源:Corporate Taxation in the Global Economy, approved by Victor Gaspar and Rhoda Weeks-Brown, IMF Executive Board, Jan. 22nd 2019, released Mar. 10th 2019

声明:本文仅代表作者个人观点,不代表智堡立场;文中图片来源于网络,如有侵权烦请联系我们,我们将在确认后第一时间删除,谢谢!

推荐 0