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2019欧洲议会选举全知道

本文首发于智堡公众号:zhi666bao。

五年一度的欧洲议会 (European Parliament, EP) 普票选举,将于2019年5月23-26日举行。这是继2016年全球民粹思潮初露獠牙之后,对欧盟未来方向的第一次民意检验,因此今年的欧洲议会选举备受关注。

2014年5月上一届选举结束至今,欧洲政治格局经历了剧变,欧洲怀疑主义 (Euroscepticism,下称“疑欧”) 论调弥漫于欧洲大陆,反移民、反建制的民族主义 (nationalism)、民粹主义 (populism) 浪潮喧嚣直上。继英国全民公投脱欧、德国总理默克尔宣布不再寻求连任之后,在法国总统大选中胜出的马克龙,成了硕果仅存的泛欧主义 (Pro-Europeanism) “偶像”。

欧洲民粹政党的支持率近年来扶摇直上 来源:野村

在2017年标志性的索邦演讲中,马克龙首次提出“重建欧洲” (refonder l'europe) 路线图,就其美好愿景侃侃而谈,还在巴黎纪念一战结束百年典礼上冒天下之大不韪,直斥“民族主义是对爱国主义的背叛”。但在地面上,这位被法国乡镇民众诟病为“富人总统”的年轻领导人,却不得不面对改革推进受阻的冰冷现实。

回头审视当初的重建欧洲提案,欧洲银行业联盟的构想仍然云里雾里,具有真正逆周期操作能力的成熟欧元区预算框架也遥遥无期。意大利今年预算赤字的扩张,加上德国新执政联盟可预见的内耗,意味着未来几个月在欧盟改革上取得任何有意义进展的可能性非常渺茫。

若疑欧政客借机在今年的欧洲选举中夺得更多的话语权,那么由议会任命的新一届欧盟委员会或将不再热衷于推动欧洲一体化,对未来欧盟的结构性变革造成更大的阻力,泛欧主义的卫道者们对此也心知肚明。

我们正经历欧洲的关键时刻,我们必须重塑自己,因为民族主义者同样会毫不犹豫地重塑自我。因此,我们绝不能沦为政治站队的囚徒...... 我们想围绕一套共同纲领,建立一个超越既成政治谱系的联盟,将进步人士聚集在一起。

——路透援引爱丽舍宫不具名信源

今年的欧洲议会选举,为泛欧和疑欧政党提供了“串连”整个大陆的终极角斗场。在欧盟已不短暂的历史中(欧盟的前身欧洲经济共同体由1957年罗马条约签署成立),普通民众一人一票的代议制政治参与,又一次被推上了风头浪尖。

有关马克龙泛欧主义路线图的更多内容,请见智堡文章《马克龙在欧洲被孤立了吗?

欧洲议会的职能与地位

作为史上第一个(也是目前唯一一个)松散主权架构的超国体组织 (supranational organization),欧盟的决策流程有着浓重的政府间色彩。因此,与欧洲理事会 (the European Council, “超越欧盟”的实际最高决策机关,由各主权成员国政府首脑组成) 相比,欧洲议会的职权较为有限,主要扮演议程辩论和民主决议的角色,在大多数情况下需与欧洲理事会达成共识才能够令法律生效(这也意味着两个机构分享立法决议权);诸如司法合作、税制协调、修订欧盟条约等少数关键政策领域,则主要经由政府间磋商决定。因此,欧洲议会主席个人的影响力并不大。

不过,按照欧盟条约规定,欧洲理事会指派的欧盟委员会主席人选,需要得到欧洲议会多数表决的批准任命;对执行委员 (Commissioner) 的提名名单,议会也拥有否决权。一方面,欧洲议会对欧委会主席乃至执委名单的否决权,构成了权力制衡机制的第一道屏障;另一方面,由于议会无法投票反对个别执委的提名(议会要么批准要么否决整张28名执委的名单),在欧洲议会与欧委会主席之间通常会达成妥协,由欧委会主席主动撤换争议较大的执委提名,防止出现整张名单被议会否决的最坏情况。

注:欧盟委员会 (European Commission, EC,欧盟的行政权力机关,相当于内阁) 在承担行政任务之外,还独享立法主动权 (legislative initiative),负责提议与拟定法律草案呈交给欧洲议会与欧洲理事会讨论表决,是欧盟制度演进的源动力,因此欧洲议会监督欧委会的职能尤为重要。

欧委会主席与成员国政府首脑享受同等地位,列席欧洲理事会的会议,并在外事场合代表欧盟开展国际条约、尤其是商贸合作方面的谈判。根据欧委会主席的建议,28个欧盟成员国每国提名一位执委,负责一个特定政策领域,最终组成新一届欧委会名单。

不光是上面提到的欧委会主席,从人事任命的角度看,欧盟机构的几乎所有关键职位都将在2019年“辞旧迎新”。本届欧洲央行行长的任期与欧委会主席一样,将于今年10月31日结束;今年换届的其他职位,还有欧洲议会主席(今年7月31日任满)和欧洲理事会主席(今年11月30日任满)。

即将于今年换届的欧盟关键职位 来源:汇丰

考虑到欧洲议会对这些职位任命中的绝大多数拥有否决权(议会对欧洲央行行长的任命仅有质询权),今年欧洲选举的结果将对欧盟高层的人事安排构成影响。民粹政党参与组阁(或内阁依赖其支持)的欧盟成员国政府,在今年下半年可能会向欧委会提名更多有民粹倾向的执委,议会新格局的不确定性也为任命流程平添变数。

欧洲议会选举如何进行?

欧洲议会由751名欧洲议会议员 (MEP) 组成(待英国正式脱欧后将缩减至705个),每五年选举一次。欧盟条约中对议席分配有详尽的规定,在按各个成员国人口规模划分的大前提下,给予人口较少的国家以略高于其在欧盟总人口中占比的席位。目前,各国议席的数量从最少的6席(马耳他、卢森堡和塞浦路斯)到最多的96席(德国)不等。

欧盟条约要求,在选举MEP时必须反映某种形式的比例代议制。当前的欧洲议会选举机制保证,若一个政党得票超过20%,就能够赢取该国在欧洲议会分配席位的20%,这样一来大小政党都可以有机会向欧洲议会派遣MEP。主权国家拥有在投票程序等其他方面的自由裁量权,比如有些国家会将国土划分成数个选区分开投票,而有的国家则选择举行全国普选。

欧盟的每个国家都有不同的投票传统,在欧洲议会给出的四天范围内(今年是5月23-26日)各成员国可以自行指定哪一天为投票日,最早周四(荷兰常在这一天举行投票)最晚周日(大部分欧盟成员国会在这一天举行投票)。

选举在各国以国家政党为单位进行角逐,但当MEP在国内选举胜出后,他们往往会选择加入超国家性质的欧洲党团 (European political parties)。欧洲党团由国家政党与个人组成,党员范围可囊括多个成员国。在选举结果揭晓之后,国家政党会与本国或其他成员国志同道合的党派一道,加入欧洲议会的某一个党团;实际上大多数国家政党都作为党团成员隶属于某一个欧洲党团。所以当我们谈论欧洲民粹政党的崛起时,我们在谈论的不仅仅是某一特定成员国的国家政党,而是超国家层面的欧洲党团。

2009年底正式生效的《里斯本条约》修订了原《欧盟条约》(即1992年的《马斯特里赫特条约》)第17.7条中关于指派欧委会主席的条款,增加了“将欧洲议会的选举结果纳入考量”的措辞,旨在加强欧盟行政流程的透明度和问责制。在2014年的上一届欧洲选举中,获得优势席位 (plurality; 20%) 的欧洲人民党 (EPP) 首次遵照修订后的条款精神,提名来自卢森堡的MEP让-克洛德·容克 (Jean-Claude Juncker) 作为欧委会主席候选人,就此打破了由欧洲理事会“钦定”欧委会主席的传统。

优势政党提名的候选人仍需得到欧盟各成员国的主权背书(即欧洲理事会的指派程序),但从提名人选到批准任命的选拔流程,实质上已由欧洲议会把控。容克在获得欧洲议会多数表决批准后,正式就任欧委会主席一职至今。5月举行的本届欧洲选举中,夺得优势席位的欧洲党团也将提名自己的候选人,接替容克的位置,负责提议法律草案、落实欧盟政策。

欧盟权力架构

当前欧洲议会的党团格局

欧洲议会主流的泛欧中间路线 (centrist) 党团,有由欧洲人民党 (EPP) 与社会主义者和民主党人进步联盟 (S&D) 组成的当前执政联盟,以及同样支持推进欧洲一体化的欧洲自由民主联盟 (ALDE)。

持左翼立场的党团,有绿党-欧洲自由联盟 (Greens-EFA) 和欧洲联合左翼-北欧绿党左翼 (GUE-NGL);其中GUE-NGL为松散的民主社会主义/共产主义政治同盟,倡导推翻现有欧洲政治秩序(取缔《马斯特里赫特条约》),中止新自由主义货币政策,实现“真正的完全民主”,成员民粹成分较高。

持右翼立场的党团,有欧洲保守派和改革主义者 (ECR)、自由和直接民主欧洲 (EFDD) 和民族和自由欧洲 (ENF)。三者均持不同程度的疑欧立场,ECR主要包括反对欧盟联邦主义的英国、波兰、捷克和瑞典建制保守党人,而EFDD和ENF则提倡直接脱欧(EFDD,其成员包括英国脱欧的旗手英国独立党,和意大利的“五星运动”)或奉行民族主义排外反移民(ENF,其成员包括法国的“国民阵线”,和意大利的“北方联盟”),是彻头彻尾的极右翼民粹疑欧党团。

没有党团归属的独立MEP,多数也具有民粹主义倾向。

欧洲议会目前格局(左为党团现有席位,中为党内民粹党员席位,右为党团民粹成分)来源:摩根大通

精英官僚的衰退和疑欧政治的兴起

疑欧风潮的喧嚣直上,在2016年英国脱欧公投、2017年法国总统大选和德国联邦选举中已见端倪。而这股不断自我强化的民粹主义浪潮,将可能对长久以来欧洲议会的党团格局造成前所未有的冲击。

高盛经济研究团队 (Stehn, Ardagna, 2019) 指出,疑欧党团有望在今年的欧洲议会选举中,取得迄今最好的竞选表现,斩获近四分之一的议席。在欧盟成员国开展的民调显示,虽然民粹和疑欧政党尚无法在欧洲议会中夺得多数席位,但当前EPP和S&D之间的执政联盟,将大概率丧失其长期享有的议会多数席位,创下占席比例的新低(最新民调结果为43.5%,2018年下半年民调结果为41.4%),甚至不及1999年选举中45.2%的表现。

高盛根据国别民调结果预计,民粹政党今年夺得的欧洲议会席位将达到历史最高水平 来源:高盛

更庞杂的执政联盟或碎片化的院内集团,将使决策流程复杂化,令欧洲层面的政治环境更加难以捉摸;举例来说,议会政党的新格局可能会令上文提到的欧盟高层任命程序复杂化,并拖延就职时间。再者,欧洲选举是对各国政坛温度的一次检验,对国内政治压力较大或执政党多数地位薄弱的国家,如西班牙和意大利而言,脆弱的平衡很可能会被选战角逐所打破。

常理来说,欧洲选举本应是一个相对低调的事件。往届选举中,欧洲选民的投票率一直偏低(2014年时仅达到42.5%),而这又使得以技术官僚和政治精英为主的欧洲议会(及其任命的欧委会)更倾向于支持推进欧洲一体化。各成员国的主权政府往往扮演着抵制一体化的制衡角色,并直接反映在欧洲理事会对欧盟委员会部分立法倡议的冷处理上。

然而,随着欧洲政治中心受到民粹浪潮的侵蚀,EPP和S&D的执政联盟若在今年丧失对欧洲议会多数的控制权,渴望从布鲁塞尔“夺回”权力的疑欧MEP数量料将大幅增加,左右两翼的民粹政党都将获得直接在欧盟层面发声的平台。维持欧盟向心力的源泉不可避免地在走向衰退,而疑欧政治则在蚕食精英官僚的势力范围。

“共和国前进!”:独树一帜还是自寻死路?

马克龙2016年创立的“共和国前进!” (En Marche),是欧洲新兴政治力量中唯一的泛欧党派,号称要作为“进步运动”团结左右两翼的有识之士。在马克龙入主爱丽舍宫之后,“共和国前进!”今年将首次参加欧洲选举,然而在乱世之中争取议会席位谈何容易。

去年11月,“共和国前进!”就曾宣布要与ALDE一道起草共同“宪章”,搭建欧盟建制党团与新兴政党之间的桥梁,然而至今未有下文。“黄背心”抗议运动削弱了马克龙在国内的威信,令“共和国前进!”疲于撇清与精英势力或建制官僚(“布鲁塞尔的走狗”)的关系,与主流党派开展合作的尝试胎死腹中也并不意外。“共和国前进!”的党内官员甚至不得不公开表态,不会与任何自由主义党团结成联盟,也无意参与欧洲议会的任何现有架构。摆在马克龙面前的选项只有在本国争取尽可能多的选票,以及吸收从其他中间路线党团脱离出来的独立议席。

汇丰欧盟经济研究团队 (Balboni, Hare, 2018) 根据2018年10月民调结果预计,“共和国前进!”在今年的欧洲选举中仅能斩获21席,未来五年难成大气候。

新的欧洲议会料难推举出一个泛欧路线、热衷于推动一体化的欧盟委员会 来源:汇丰

英国脱欧延期的祸患

本来英国若能“如期”于3月29日正式退出欧盟,那么欧盟要做的不过是撇去英国的46个席位,照常推进欧洲选举的相关事宜即可。然而事与愿违,英国脱欧的闹剧没有放过任何戏剧性转折的意思:英国首相特蕾莎·梅与欧盟达成的脱欧方案两次遭到英国议会下议院否决之后,3月14日下议院投票通过延迟脱欧最终期限三个月或更久的决议,为就脱欧方案达成共识争取更多时间。

英国脱欧延期还需要征得欧盟方面的首肯,不过欧洲理事会主席唐纳德·图斯克 (Donald Tusk) 此前曾表态,若“英国在重新思考脱欧策略和形成共识上需要更多时间”,将呼吁欧盟成员国同意延长期限,所以欧盟这边的立场并不构成问题。真正尴尬的点在于,脱欧延期三个月或更长意味着按照条约要求,尚为欧盟成员国的英国将必须参加今年5月的欧洲议会选举。

欧盟委员会主席容克在3月11日给图斯克的信中说,如果英国到5月底仍然是欧盟的一部分,“为了履行欧盟条约规定的所有成员国的义务与权利,按照法律要求(英国)应当举行(欧洲)选举”。3月15日,一份提交给各成员国驻欧盟大使的法律意见警告称,如果英国缺席5月的欧洲选举,布鲁塞尔将有义务在7月1日强行终止英国的欧盟成员国资格。法律意见指出,“除非欧洲议会选举在要求的日期举行,否则(英国脱欧)不得延期至7月1日之后。”

去年5月英国媒体曾报道称,英国选举委员会已拨出829000英镑专款,用于“与2019年欧洲议会选举有关的活动”。当时该委员会将这笔资金描述为一种“预防措施,以防万一欧洲议会选举照常举行时,我们能有足够的资金履行相关职能”。现在,这笔“以放万一”的专款,也许真的要派上用场。

据VOA欧洲部援引不具名欧盟官员,欧盟内部部分人士已经在寻求通过合法方式阻止英国参与欧洲选举,理由是本届议会任期结束时,英国可能已不再是欧盟成员国。作为替代方案,他们希望在英国正式脱欧前,该国的现任MEP继续留任,或者由英国政府指派临时MEP,以反映英国下议院当下的政党格局。

而对于一直希望举行二次公投、逆转英国脱欧结果的欧盟官员和中间路线政客来说,英国参加5月选举也许会带来意想不到的后果。VOA援引一位欧盟高级官员称,欧洲选举中存在法拉奇 (Farage) 这样的强硬脱欧分子被选入欧洲议会的风险,“这有可能令全欧盟的民粹主义者更加胆大妄为,破坏在面对崛起的本土主义时恢复政治稳定和可预测性的努力。”

对欧洲央行有何影响

在全球三大央行中,欧洲央行是最为政治化的一家央行,远甚于美联储与日本央行。欧洲央行开展特定的审慎任务,需要来自欧盟成员国政府(通过欧洲理事会)的授权;而从欧盟条约法理角度看,欧洲央行最终要向欧洲议会负责,欧洲央行行长需向议会提交年度报告,欧洲央行执委会成员每季度都得接受议会的质询,反馈央行的运行情况。

如上文所述,新一届欧洲央行行长的任命,与5月份的欧洲议会选举(以及新一任欧盟委员会人选)密切相关。 但更重要的是,欧洲央行的政策路径也可能会受到选举结果的影响。欧洲一体化、尤其是设立欧洲财政同盟的进展受阻,意味着在潜在的经济下行场景中,欧元区将变本加厉地依赖于欧洲央行的救济措施。今年下半年欧洲央行领导层的人事变更,放在平常也许波澜不惊,但在经济衰退的边缘,新任央行行长的治理风格很可能成为决定新一轮危机是否爆发的关键。

凭借有限的央行工具箱,在微调货币政策路径的同时锲而不舍地与市场沟通,是马里奥·德拉吉 (Mario Draghi) 任内欧洲央行的标志性特征。一个立场更加鹰派、经验更为不足的继任者,可能会发现自己很难企及德拉吉的高度,从而在治理过程中暴露出欧洲货币联盟的一些结构性弱点。

高盛经济研究团队认为,欧洲民粹政党的强劲表现将提升市场的总体波动性,导致欧洲资产相对于前几个选举年的事件风险溢价上升。欧元汇率对本届选举的敏感度可能高于往届选举,而主权债券利差是最有可能对选举结果做出反馈的资产标的。

有关民粹主义浪潮对央行造成冲击的更多内容,请见智堡文章《民粹风暴中的独立央行:什么没有变?不该变?

参考材料

Dettmer, Jamie, EU Centrists Fear British Participation in Euro-Election in May, VOA Europe, Mar. 18th 2019

Brexit delay: What just happened?, BBC - Politics, Mar. 14th 2019

De la Baume, Maïa, Macron's liberal love affair goes cold, Politico, Jan. 18th 2019

Pennetier, Marine, Macron seeks progressive coalition for EU parliament by end 2018, Reuters, Sep. 6th 2018

European elections, Be heard, European Parliament - At your service, last accessed Mar. 2018

Institutions and bodies, About EU, European Union, last accessed Mar. 2018


作者:张一苇

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